立法會CB(1)1387/98-99(08)號文件
(立法會秘書處譯本，只供參考用)

就"公務員體制改革"向立法會提交的意見
香港中文大學政治與行政學系助理教授
黃偉豪博士

由於傳媒及其他渠道已就《公務員體制改革諮詢文件》進行了相當廣泛的討論，故此
我不打算在此重複那些討論的內容。下文所提的意見並非對整個體制改革的冗長分析
，而只是特別指出一些立法會在檢討該改革時應考慮的重點，並嘗試以更廣的角度來
看待是次改革。

巿場模式與公務員體制

是次改革中其中一個最重要的特點，就是在政府中採用巿場模式或私營機構模式。改
革中對入職與離職、薪酬及附帶福利，以及行為及紀律方面所建議的改變，清楚反映
了這點。無疑，公務員體制的設計及運作的確存在一些問題。舉例而言，體制內的安
排必須更為靈活及提供更多誘因。然而，全盤套用巿場模式亦非一定可以解決問題。

政府始終有其特殊之處。政府與私營機構之間最大的其中一項分別，就是前者不存在
巿場。此一分別對實施改革所建議的多項原則構成困難。輕率套用巿場模式而不考慮
政府與私營機構之間的差異，只會造成更多問題。

諮詢文件中一個主要構思，是就現行機制中的安排制訂更多類似巿場模式的靈活做法
。因此，"表現"成為制訂入職與離職、薪酬及附帶福利等安排的準則。然而，整份文
件並無清楚界定"表現"一詞的涵義。基本上，各公營機構的管理人員可自行界定"表現"
一詞的涵義。由於沒有巿場可言，政府不能用利潤來評估各部門的表現。因此，對於
何謂評估公營機構效率的最佳準則，始終沒有明顯的一致意見。

結果，由於沒有清晰的準則來評估公營機構的效率，改革所提建議很可能導致的後果
，是發生濫權行為如任意解僱優秀的員工。然而，這種情況在私營機構卻不會發生，
因為解僱優秀的員工會導致機構的利潤下降，而最終以結業收場。但對公營機構而言
，由於沒有巿場，便沒有這種可以用來防止濫權行為的"自然"保護。簡言之，改革的
結果可能是公務員體制趨向"政治化"。公務員也許會面對更多政治上及來自管理人員
的壓力，而做出一些可能會違背公眾利益的事情。現行公務員體制中的安排相對而言
雖然有欠靈活，卻可防止政治化及貪污。

儘管如此，並不表示無需對現行體制作任何改變。事實上，改變是必須的，不過全盤
套用巿場模式只會利多於弊。一些可行的改變包括就低級公務員的入職與離職、薪酬
及附帶福利、紀律，以及表現這幾方面制訂更靈活的安排。在評估工作表現方面，由
於低級公務員的工作多屬例行性質，因此可以利用一些操作上及客觀的準則來進行評
估；至於高級公務員，始終較為困難。

另一方面，倘政府的確打算為整個體制制訂更為靈活的安排，則必須首先制訂多一些
"保護措施"。公務員體制現存的問題之一，是無論公營機構的表現是好是壞，都不會
有直接及真實的後果。如能為公營機構訂立一些可予評核的表現準則及以組織為單位
的鼓勵制度，則可在人事制度上制訂更為靈活的安排。由於公營機構現需為其表現負
責，因此減少了濫用改革所賦予的權力的意欲。解僱優秀的員工會導致表現評核指數
下降，而管理人員亦須為其作出的錯誤決定承擔後果。不過，必須注意的是，並非所
有公營機構均適合制訂可予評核及客觀的表現準則，而亦並非所有公營機構的目標均
可予以評核。

公務員體制改革是否可以節省金錢？

雖然改革諮詢文件內強調"成本相若"一詞，但政府進行改革的其中一個用意，顯然是
要節省開支。然而，以為改革必定會為政府節省更多開支的想法並不正確。即使改革
後可省回若干開支，但在資源方面所省回的卻不多。事實上，美國政府曾於10年前以
"改造政府"為名，進行一次大型改革，而從該次經驗所見，改革並未令預算有所縮減
。舉例而言，在1995至96年，聯邦就業率下跌了2.5%，而聯邦開支則增加了3.7%。此
外，在1990至95年間，聯邦就業率的跌幅達6.6%，但聯邦開支的增幅卻超過30%。

問題的關鍵是即使對公務員架構進行改革並將其編制縮小，亦不會節省多少金錢。公
務員架構的大小並非問題所在，政府的工作範圍才是導致開支預算增加的真正原因。
倘改革的目的是為了節省開支，有關當局對福利及健康護理等範疇作出政策上的改變
，必定會收效更大。私營機構在該等政策範疇的參與程度亦可大大提高。

此外，即使建議的改革能夠成功推行，可能不但未能節省一分一毫，反而有需要花費
更多進行前綫工作。舉例而言，根據文獻的記載及有關的研究結果，以表現為本的制
度是一種"昂貴"的制度，需要花費很多金錢才能推行。倘單單削減員工的現有薪金，
並在他們有"良好"表現後才發回給他們，將會令表現為本制度的概念無法實行。如要
成功推行該制度，通常須"增加"有良好表現的員工的薪金。事實上，根據英國及美國
推行改革的經驗，採用表現為本的公務員體制根本未能取得滿意的結果，關鍵因素在
於撥款不足。此外，倘政府打算借"表現為本制度"為名，削減公務員的薪金，預料必
定會對公務員的士氣及表現造成負面影響。

簡而言之，節省開支不應成為推行改革的主要誘因。改革如要取得成功，當局可能需
要調撥更多資源作為投資。就成本及經濟狀況而言，推行改革的時間亦很差。在美國
及其他地方，公務員體制改革是在良好的經濟環境下推行的，因此，較少公務員及社
會人士提出強烈反對。然而，特區政府的做法卻恰好相反。由於改革將不可大幅節省
開支，因此，若公務員體制改革不恰當地以削減資源作為目的，最終可能一事無成，
並會造成社會不穩定。

改革範圍有限

在政府推出被認為是公務員史上一大突破的公務員體制改革時，應已知道改革本身的
範圍非常有限。換言之，新制度下尚有許多重要問題有待解決。舉例而言，改革只集
中於改變中層及低層人員。然而，值得注意的是，大部分本地中、下層人員都只是負
責執行決定及政策。在許多情況下，決策上的錯誤才是製造問題、浪費資源，以及造
成其他不良和深遠影響的原因。然而，包括政務主任制度及政治架構在內的決策制度
，卻不在改革範圍內。

公務員體制改革中未有觸及的另一種制度，就是本港的人事制度。該制度把"通才人員"
及"專才人員"加以區分。現時，政府內所有重要的決策位置均由"通才人員"出任，具體
而言，就是由政務主任負責決策工作。該制度的其中一個問題是，我們任用可能完全
沒有某方面專業知識的人，但卻讓他就該範疇作出極為重大的決策。此種含糊的區分
一直備受嚴厲的批評，而在本港多宗嚴重事故中，包括禽流感事件及新機場開幕日的
混亂情況，多名高級官員更被指欠缺應變能力及未能作出專業回應。事實上，據本人
所知，在現今的工業化社會，只有香港依然保留該種制度。

我們必須承認，香港政府在私營化工作方面經過10多年的努力，現已設立了多個公營
機構，諸如九廣鐵路公司、地下鐵路公司、醫院管理局及機場管理局。此等公營機構
與為市民大眾服務的各個政府部門同樣重要。然而，它們在改革中卻沒有提及。其中
一個人們常用的論據是，該等公營機構已當作是"商業性質"，那麼便應由市場進行監
管，而不是由政府控制。然而，此一論據是錯誤的，因為大部分公營機構均為" 壟斷
經營 "。因此，假設市場可以有效監管該等機構實在大錯特錯。此外，由於全部公營
機構均由政府擁有，因此，實有必要增加更多問責機制，以確保不會浪費資源、出現
管理不善，及防止有人借"商業"自主為名作出其他不適當的決定。

其中一個主要的結論是，由於改革範圍有限，我們對於改革是否可以大大提高政府的
表現，實不應心存厚望。事實上，香港所面對的最大問題並非政府，而是管理範圍。
倘單單對官僚架構或公務員體制進行改革，而未能同時配合其他管理方面的改革，可
能會造成更多負面的結果。倘所實施的政策出錯，而公務員又極具效率地推行該項政
策，只會令事情更糟。

(立法會秘書處譯本，只供參考用)

就"公務員體制改革"向立法會提交的意見
補充意見

香港中文大學政治與行政學系助理教授 黃偉豪博士

市民對改革的支持

最後我想和事務委員會分享市民對是次改革的意見，此等意見是在香港中文大學政治
與行政學系及亞太研究中心合辦的文次調查所得的。是次調查是在1999 年5月初透過
電話作隨機訪問的方式進行。接受調查的人數為911人，而回應率為50.11%(連同標準
的3%誤差比率)。

當被問及對公務員整體表現是否滿意時，66.4%的回應者表示"滿意程度一般或一般以
上"。只有5.6%的回應人士對本港公務員整體表現高度滿意。

至於被問及是否同意"建議削減公務員的薪酬福利，在長遠而言將影響公務員的質素及
表現"，市民對此意見分歧。46.8%的回應者表示"不同意或非常不同意"此一觀點，不過
，48.9%的回應者卻表示"同意或非常同意"此一意見。

在現時經濟不景氣的情況下，大部分市民均不願付出更多的稅項，以換取較佳的公務
員服務。對於"增加稅收以改善政府的表現和服務是可以接受的"一句，回應者中有72.9%
表示"不同意或非常不同意"。

不過，市民並不認為效率及成本效益是改革中唯一的價值觀。對於"在政府及公共機構
的運作中，公眾的參與及問責性較效率更為重要"的說法，78.6%回應者表示"同意或非
常同意"。

一般來說，市民是支持改革的；不過，儘管市民支持建立一支較佳的公務員隊伍，但
說他們對現時的公務員服務非常不滿，卻並不真確。因蔩齜，由公眾人士的角度來看
，實在沒有迫切的需要對公務員進行急劇的改變。事實上，任何會影響現行體制穩定
性的改變，均會在市民當中引起更多的不滿，而不會令市民更感滿意。不少市民關心
"節約成本的改革"對公務員的質素及服務會否有影響"。就此方面而言，循序漸進的變
革似乎是更適宜的。政府可能希望以試驗的方式推行不同模式的改革，然後才把證實
有效的改革方式大規模地付諸實踐。在進公務員改革時，應予記取的是，市民認為公
眾的參與及問責性，與效率至少是同樣重要的。