立法會CB(1)1387/98-99(09)號文件
(立法會秘書處譯本，只供參考用)

對1999年3月"公務員體制改革"諮詢文件的意見
香港中文大學經濟系鄺啟新教授
1999年5月31日立法會公務員及資助機構員工事務委員會特別會議文件

上述文件闡述了政府就公務員體制改革提出的建議，這些建議在社會上引起了廣泛的
爭論。政府的目標很明確，就是希望建立一支"廉潔守正、誠實可靠、優秀及高效率
的公務員隊伍"。無論在任何情況下，這個目標本身無可置疑。然而，建議的改革無
可否認是重大而全面的。我將於下文解釋是次改革也可能會帶來相當多的不良後果。

首先讓我強調一點，我認為政府所訂的目標是有充分理據支持的。支持改革可以有許
多論點，但為了嘗試對現時的討論作出貢獻，我認為自己應擔當的角色是指出是次改
革的一些困難，而非加強支持政府的觀點。我現就以下四方面發表意見：一)公務員事
業前景不穩定，二)投資在僱主特定人力資本的積極性，三)濫用權力的可能性，四)實
施獎勵計劃的困難。

1. 公務員事業前景不穩定

第2.2段指出："現行的公務員體制基本上是一個永久聘用制度。公務員通常從職系的
最底層入職，按長俸永久聘用條款受聘，如無嚴重違規，則不論表現如何，都能夠保
留職位。"簡而言之，公務員的事業生涯承受的風險極少。

在構思中的改革制度下，風險將會大大提高。公務員可能會不獲續約、在基本職級中
增薪至頂點而不獲晉升、遭到遣散和指令離職。可以說，這些情況對人們的事業帶來
的不明朗影響，較諸私營機構，特別是大型公司的尤甚。此外，公務員事業的晉升潛
力與私人機構僱員是不能相比的。舉例說，在公務員架構裏不可能設有分紅計劃。但
公務員事業衰落的潛力卻非常大，因為當公務員一旦失去工作，要短期內在私營機構
中找到新工作並不容易，原因是他們的技能未必符合私營機構的要求。

由此得出兩個結果。一是公務員職位的吸引力下降，需要更高的薪酬(整體薪酬)吸引
新血加入。二是在缺乏較佳的薪酬的情況下，新入職人員的素質自然會下降。

2. 僱主特定人力資本的投資

在現行制度下，公務員很少機會被撤職，但在構思中的制度下，各種形式的撤職，包
括辭職、終止合約、強迫退休或解僱等，將會較為普遍。由於僱員不肯定自己的公務
員生涯有多久，他們把時間和精力投資在僱主特定技能(即人力資本)的意欲將會下降
。當他們離開公務員隊伍後，這些技能(例如在公務員架構運作的守則、規例、慣例、
章則和程序)都會變得沒有價值。然而，這些技能對確保政府暢順運作卻是有價值的。

3. 濫用權力的可能性

許多公務員職位在本質上須把權力授予員工，例如執行法律和規例、發給許可證和披
露內幕資料。在現行制度下，許多公務員的薪酬比他們的生產力為高。除非他們嚴重
違規而遭到免職，否則他們仍可享有薪酬高於生產力的優勢，能夠繼續享有此種優越
情況，可說是獎勵員工保持良好操守的一種方式。在構思中的制度下，僱員按其生產
力獲得報酬。由於薪酬高於生產力的情況不再存在，維持良好操守的動力便會大大減
低。政府因而須要制定更多監察和控制措施，以維持公務員的良好操守，這麼一來，
行政費用便會增加。

4. 實施獎勵計劃

相對現行制度來說，在構思中的制度下，薪酬和晉升與工作表現有更密切連，實施這
類計劃存有若干問題。

首先，工作表現一向都是難以衡量的。在私營機構中，高回報的獎勵計劃大多用於市
場推廣的工作上，因為工作表現(即所達致的營業額)比較容易衡量。在會計及人事管
理工作方面，如果獎勵計劃存在的話，通常都是回報較低的。造成這個分別的主要原
因，是後者在衡量工作方面較為困難。然而，由於私營機構以利潤為本，它們可以採
用僱員股權計劃或某種分紅計劃，作為機構的獎勵計劃，但政府是非牟利的，因此不
可以這樣做。

第二，有人認為在職僱員通常須要負責多項工作。某些工作的表現比其他的較為容易
衡量和報告。雖然某些工作難以評核表現，但並不表示這些工作是不重要的。獎勵計
劃通常對那些容易衡量表現的工作給予獎賞，僱員於是把注意力集中在那些可以獲取
獎勵的工作，因而忽略了其他工作。獎勵計劃成效愈高，這個問題便愈嚴重。

第三，典型公務員的工作表現是難於衡量的。工作表現評核與獎勵之間的連繫難以透
明化。欠缺透明度，政府便難以令公務員相信他們得到公平的對待。在大型機構裏，
無論是私營或公營的，要在各部門劃一推行一套被視為公平的獎勵計劃，當中的困難
是顯而易見的。正因如此，在大型機構裏，無論是私營或公營的機構，都極少實施與
工作表現掛鈎的獎勵計劃。