立法會CB(1)1387/98-99(10)號文件
(立法會秘書處譯本，只供參考用)

香港公務員體制改革：爭論點和問題
向立法局公務員及資助機構員工事務委員會提交的意見書
香港理工大學管理學系羅文強

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法國詩人雨果這樣評論法國大革命的到來：「沒有軍隊能擋住當代的思潮。」二十世紀
完結之際，世界上沒有一個國家的人民對政府的官僚架構和公務員體制感到滿意。香港
也不例外。工業發達的民主國家掀起了公營部門改革的浪潮，顯示出廣大人民感到政府
和公共機構存在著某些「不妥當」的地方。在九十年代，我們經常聽到改革和復興的言
論。雖然香港的公務員體制改革工作較遲起步，但改革的潮流已不可阻擋。

美國著名公共行政學教授帕特里夏‧英格拉哈姆(Patricia Ingraham)指出，大部分的公務
員體制改革可歸納為兩套改革理論：統治理論將公務員看成達致有效管治和取得政治
合法性的機制，管理理論則按效率和經濟合理性判斷公務員的效能。這兩種不同的理
論觀點會高度影響我們怎樣看待公務員體制改革。兩種理論對公務員在社會中的角色
有截然不同的看法，對公務員的表現有非常不同的期望，提出非常不同的量度表現方
法，從界定問題到選擇改革方案都有根本上的差異。目前，管理理論佔了上風。

27頁諮詢文件提出的建議跟從了管理理論的思維。四個主要章節的題目是「入職與離
職」、「薪酬及附帶福利」、「行為及紀律」、「表現管理、培訓與發展」。文件內
有一些大膽的構思，例如取消永久聘用制度，以合約制聘用基本職級的公務員，以及
可能引進薪酬與表現掛鈎的制度。在很大程度上，這些改革是針對人事管理和薪酬制
度中一些技術性問題。政府聲稱要在招聘人員，釐定薪酬形式和水平，培訓、發展現
有和未來管理人員方面增加彈性。除彈性外，精簡是另一個重要目標。主要的體現方
法是減省不必要的文書工作，刪除多餘的規則，縮短紀律處分程序等時間拖得過長的
活動。政府提出的這些技術性改革很接近管理理論者的觀點 --

改革的目的是將公營部門的管理制度變得更像私營機構。

諮詢文件明顯地忽略了一個問題，就是改善公共官僚和公務員對政治官員和公眾的回
應。在工業發達的民主國家，這類改革的根本目標是限制高級公務員在制訂方針政策
方面的職責，並且更經常地和更強有力地向公共官僚作出政治指令。在英國等國家，
公務員一直以來不干預政治和具有影響力，即便如此，還是向他們施加了更大的政治
控制，並尋求外界人士參與。一般來說，這批外界人士是私營機構的行政人員。我認
為香港可以從這些工業發達的民主國家吸取有用的經驗。用公共行政的術語來說，他
們推行的改革屬於「關係改革」。這是通過重新分配政治家和公務員的權力向公職部
門施加更強的控制。主要的改革目標是高級公務員或類似的較高級公務員群體。美國
在1978年頒佈的公務員改革法令便創造了這樣的一個群體。在八十年代，澳洲和紐西
蘭採納了「高級行政機構」的構想。在這些改革中，公務員的「精英份子」-- 一小群
最高級和最專門的公務員 -- 放棄傳統公務員體制給他們的保障，接受了合約聘用條件
。這類模式的一個顯著特徵是開放的聘任制度。他們彼此爭逐頗為大額的獎金，工作
表現評核通常是由政治過程產生的部長或行政人員執行。他們被視為管理通才，可能
被調派到機關內其他職位或調派到其他機關。這些改革著重加強對政治指令的回應。
就香港而言，由於我們沒有採用部長制，「高級行政機構」的構思值得我們更深入探
討。諮詢文件沒有提到回應和政治問責問題，實在可惜。

在薪酬與表現掛鈎方面，政府可以從新加坡的經驗中得到一些提示。1998年7月1日，
新加坡政府實施彈性薪酬制度。這個制度由四部分組成：

1. 基本薪酬
2. 不用於計算退休金的可變報酬
3. 不用於計算退休金的第13個月可變年積金
4. 年中和年終可變部分

在經濟不景氣時，最後的三個部分會受到影響，但基本薪酬維持不變。在經濟好景時
，基本薪酬每年作審慎的調整，公務員預期會收到一筆過的特別獎金。這次薪酬制度
改革的目的是消除現時薪酬制度中的僵硬部分，使薪酬制度更有彈性，令薪酬能充份
按照經濟增長情況和生產力提升幅度來釐定。這個彈性薪酬制度反映了公職部門對未
來經濟不確定性的反應。在高級公務員方面，1989年實施的工作表現獎金制適用於百
分之一的公務員。根據這制度，年內表現良好的人員可獲得最多 3個月的額外薪酬。
實施這制度的論據是有必要強化高級人員表現和薪酬的關係。政府會視乎其他人員的
薪酬和私營部門同類職位人員的薪酬是否有重大差距，逐步將薪酬與表現掛鈎的制度
應用到其他人員。

要推行大規模的公務員組織結構和文化變革時，選擇適當時機實至為重要。政府的確
是看準了公眾明確支持政府改革舉措的良機，但政府應認清政治和經濟環境，以及這
些環境對改革持久性和改革成果的必然影響。當局必須認識到政治和經濟的局限，才
能實現有效而持久的改革。政府一定要爭取和保持廣泛的支持。爭取對象僅僅限於政
治家和市民，還應包括公務員。任何改革如忽略這些事實，都不能達致更有效的管治。