立法會CB(1)1387/98-99(14)號文件
(立法會秘書處譯本，只供參考用)

提交香港特別行政區立法會
公務員及資助機構員工事務委員會的意見書

美國印第安納州布盧明頓
印第安納大學公共及環境事務榮譽教授
占士佩里教授

很高興有機會向你們提交我對公務員體制改革諮詢文件的意見。我知道你們一定收到
了許多就諮詢文件提出的意見書，因此我會盡量簡要地表達我的意見。可是，如果立
法會公務員及資助機構員工事務委員會(*事務委員會*)要求我進一步解釋本意見書裏
任何部分分，或發表對其他事宜的意見，我會很樂意提出意見。意見書的最後部分同
時附上我對公務員體制改革的一些調查文獻清單，其中載列的文章也與意見書一併提
交。

建議的公務員體制改革的優勝之處

我贊同諮詢文件中的多項建議改革方案。隨著全球經濟、科技及社會各方面的發展，
私營及公營機構正急劇銳變。諮詢文件中很多建議的公務員體制改革方案，均與世界
各地政府機構的新運作方式不謀而合。推行改革並不是沒有風險的，但由於有必要提
高公營機構的生產力與對外間的回應，適當的試驗還是值得的。

建議的公務員體制改革方案的優點有：

  • 新的入職制度部分建議以合約制聘用基本職級的公務員。這種安排有助打
    破某些人對獲聘為公務員的資格的既定想法，也鼓勵在職僱員要有良好的
    表現，才可繼續留任及日後有晉升至監督及管理階層職位的機會，這樣，
    晉升就更能以表現為標準。

  • 重訂永久性事業的定義也有助減少對公務員聘用的既定想法，而且減少人
    們對房屋福利是公務員的附帶福利的想法。

  • 設立供款式的公積金代替現有退休金，作為新的退休保障制度。這種改變
    反映了世界其他地方出現的類似改革(請見1999年5月15日經濟學人第77-79
    頁的"The End of the Company Pension"(企業退休金告一段落)一文。美國聯邦
    公務員在80年代中轉用有某種規定的供款制度，一向受政府官員及僱員的
    歡迎。

  • 過渡至總體薪酬的制度，總體薪酬包括薪酬及附帶福利。這項行動十分恰
    當，有助控制附帶福利的成本，以及與私營機構看齊。
入職制度、長期聘用、退休制度及附帶福利方面的建議改革方案是一大進步，可提高
聘任公務員的靈活性，而且能鼓勵公務員爭取良好的表現。

建議的改革的不足之處

諮詢文件建議引入薪酬與表現掛鈎的制度，其理據是很多私營機構普遍實行這種制度
，不少海外的公務員體系亦逐漸傾向於採用這種制度。第二個理據，即海外公務員體
系逐漸傾向於採用與表現掛鈎的薪酬制度這一點實不無疑問。舉例而言，1999年採用
與表現掛鈎的薪酬制度的美國公務員數量比1981年為低。自1981年開始，美國聯邦政
府開始推行兩個薪酬與表現掛鈎的制度，但都不成功。這些薪酬與表現掛鈎的制度的
特點與諮詢文件所指的制度的特點十分相近。

如果香港特別行政區傾向於試行薪酬與表現掛鈎的制度，我建議你們參考從美國公營
機構實行有關制度所汲取的經驗，包括：

  • 薪酬與表現掛鈎的制度應在實施其他「首先推行」的改革後才推行。很
    多機構認為薪酬與表現掛鈎的制度可迅速輕易地解決員工在表現方面的
    嚴重問題，事實上，這種制度對表現方面有嚴重問題的機構而言好處十
    分有限，相反，更可能造成不良效果。這種制度計劃對有鼓勵良好表現
    的公司文化的機構而言最為適合。如果機構內沒有促進大眾認同薪酬與
    表現掛鈎制度的公司文化，而且沒有與之配合的價值觀的話，在引入任
    何薪酬與表現掛鈎的制度之前，機構本身必須先作出改革。基本上，薪
    酬與表現掛鈎的制度不應是推行其他主要創新方案前首先推行的改革方
    案，而應該是在推行其他對機構有更大影響力的改革後才推行的「後著」
    改革，用以進一步強化其他改革。換言之，推行薪酬與表現掛鈎的制度
    時必須審慎，而且不能操之過急。

  • 薪酬與表現掛鈎制度的具體模式應視乎個別部門的情況而定。諮詢文件
    裏提到，「我們並不認為一個單一的薪酬與表現掛鈎模式，可以應用於
    整體公務員隊伍。」我完全同意這種說法，這與海外公營機構推行薪酬
    與表現掛鈎的制度的經驗相符。在所有部門推行單一模式的薪酬與表現
    掛鈎制度往往不會有效。該制度應因應各部門的使命、策略性計劃和提
    供的產品及服務而按實際情況而特別制訂。也即是說，交易基金部推行
    的薪酬與表現掛鈎制度與紀律部隊推行的制度可能大相逕庭，而這些制
    度與香港政府總部採用的制度可能也大不相同。

  • 應讓僱員有機會參與薪酬與表現掛鈎計劃的設計與管理。僱員要高度參
    與設計與管理薪酬與表現掛鈎的制度是有很強的論據支持的。讓僱員參
    與的最大優點是往往可促進交流，有利於制度成功推行。如果僱員曾積
    極參與有關計劃，很可能會對計劃有更大的信心，表示贊同的機會也隨
    之增加，他們在推行這些制度時也可做得更好。

  • 推行薪酬與表現掛鈎的制度必須循序漸進，而且必須特別注意如何衡量
    員工的表現。政府機構推行薪酬與表現掛鈎制度的一個主要問題是缺乏
    衡量員工表現的制度。這也是公營機構與私營機構不同之處。政府機構
    的利潤往往並不如私營機構那麼容易具體察看得到，這使推行薪酬與表
    現掛鈎的制度份外困難。很多時候，公營機構在推行薪酬與表現掛鈎的
    計劃前，並沒有先設立經測試及驗證為適合的衡量員工表現的制度。如
    要薪酬與表現掛鈎的制度成功推行的話，必須要在設計與測試衡量員工
    表現的制度上花大量的時間和精力。一個政府部門如果怱忙地推行薪酬
    與表現掛鈎的計劃而沒有充份注意衡量員工表現的制度及其他影響成功
    機會的主要因素，往往會適得其反。此外，準備在改善表現上真正作出
    投資的機構往往會發現，在準備可接受的衡量員工表現的制度可能所需
    的3至5年期間，光是從衡量員工表現的制度本身獲得的好處，已帶來很
    多正面的變化。循序漸進地推行衡量員工表現的制度也可讓機構內的成
    員有機會就薪酬與表現掛鈎的計劃達成共識。同時，我也要指出，要使
    薪酬與表現掛鈎的制度有效推行，不可光以或主要以統的表現評核制
    度作為量度僱員表現的制度。如果可以的話，該衡量員工表現的制度應
    結合機構及個人成績的客觀指標，而不應只是監督人員對個別僱員的表
    現的主觀判斷。

  • 推行薪酬與表現掛鈎的制度必須有充足的資金支持。從推動僱員奮發向
    上的角度看，除非有相當部分的薪酬會隨著表現的好壞而獲得或喪失，
    僱員要承擔是否取得這部分的薪酬的風險，否則，薪酬與表現掛鈎的制
    度不會有效推行。按表現而支付的薪酬估計需最少佔總薪酬的百分之三
    至十，而這個與表現掛鈎的最低估計薪酬比例超過了目前增薪制度的薪
    酬比例。因此，要推行薪酬與表現掛鈎的制度，必須先準備額外資金支
    持，才能產生激勵僱員的作用。
需進一步研究的範疇

諮詢文件指出薪酬趨勢調查機制行之已久，且被廣為接納。儘管如此，我相信作為公
務員體制改革的一部分，應更嚴密地檢討該機制。我所理解用於薪酬趨勢調查機制的
方式看來並非海外公務員所採用的最佳薪酬調查方式。香港政府所用的調查方式沒有
以類似的職位作比較，也沒有具體控制在職僱員在教育程度及工作經驗上的差異等因
素，很可能是為了要維護公務員的薪酬水平。如果我對薪酬趨勢調查的理解是正確的
話，作為改革過程的一部分，該調查機制應予進一步檢討。

附加建議

如果香港特別行政區政府要推行上述的公務員體制改革方案，評核這些方案的有效
性是適宜的，而且應由外間的獨立機構進行。雖然這種評核需要大量金錢(估計為每
年1,000萬港幣)，但卻能推動公務員體制改革的目標。嚴謹的評核制度會加強公務員
的問責性，而且提高公務員體制改革對各方(包括立法會、僱員、其代表及高級公務
員)的透明度。獨立的評核者可向一個諮詢組織匯報，而該諮詢組織可由有利益關係
的各方及其他人士組成，以建立各方法改革目標及其成果的信心。