立法會

立法會CB(1)768/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)

檔　號： CB1/PL/TP

交通事務委員會
會議紀要

日　期 ：	1998年11月27日(星期五)
時　間 ：	上午10時45分
地　點 ：	立法會會議廳

出席委員 ：

劉健儀議員(主席)
劉江華議員(副主席)
何俊仁議員
何鍾泰議員
李永達議員
李啟明議員
周梁淑怡議員
陳榮燦議員
陳鑑林議員
黃宏發議員
劉千石議員
鄭家富議員
馮志堅議員
鄧兆堂議員

缺席委員 ：

何承天議員
譚耀宗議員

出席公職人員 ：

參與議程第IV項的討論

運輸署署長

霍文先生

運輸局副局長

方志偉先生

運輸局首席助理局長

周守信先生

運輸署助理署長

呂崇義先生

參與議程第V項的討論

署理運輸局局長

何鑄明先生

運輸署署長

霍文先生

運輸局副局長

黎蕙明女士

運輸局首席助理局長

盧世雄先生

運輸署副署長

陳阮德徽女士

運輸署助理署長

李胡韋珞女士

副民事法律專員

賴應虒先生

首席政府律師

祈文慧德女士

參與議程第VI項的討論

署理運輸局局長

何鑄明先生

運輸署署長

霍文先生

運輸局副局長

方志偉先生

運輸局首席助理局長

鄧忍光先生

運輸署助理署長

李樹銘先生

列席秘書 ：

總主任(1)6

劉國昌先生

列席職員 ：

助理法律顧問3

馮秀娟小姐

高級主任(1)5

許兆廣先生

I. 通過會議紀要及續議事項
(立法會CB(1)491/98-99號文件 -- 1998年10月14日會議的紀要

1998年10月14日會議的紀要獲確認通過。

II. 自上次會議後發出的參考文件

立法會CB(1)438/98-99 號文件	--	九號幹線青衣至長沙灣段
立法會CB(1)488/98-99 號文件	--	香港油蔴地小輪船有限公司發出的 "乘客意見坊"小冊子
立法會CB(1)507/98-99 號文件	--	《交通投訴組一九九七年至一九九 八年年報》
立法會CB(1)509/98-99 號文件	--	道路規劃的政策問題
立法會CB(1)515/98-99 號文件	--	有關"北港島線及東九龍線"的小冊子
立法會CB(1)518/98-99 號文件	--	各項規管公共交通工具及隧道公司更改隧道費、 車費及費用的法定條文

2. 議員察悉自上次會議後發出了上述參考文件。

III. 1998年12月18日下次會議的討論事項
(立法會CB(1)511/98-99(01)號文件 待議事項)

3.議員同意在1998年12月18日舉行的會議上，討論下列事項：

1. 電單車見習駕駛執照計劃；及
   
   
2. 地下鐵路將軍澳支線、北港島線及東九龍線的發展。

(會後補註：政府當局其後表示，由於第二次鐵路發展研究中期報告尚未完成，
因此要求押後討論有關地下鐵路北港島線及東九龍線的發展的該部分。經主席
同意，會議的議程遂作相應修訂。)

4. 議員同意把議題"規劃道路的政策問題"列為待議事項。

IV. 海底隧道專營權屆滿
(當局在1998年10月20日發出的立法會參考資料摘要(檔號:TB CR1/4651/88))

5.香港收費道路從業員協會籌備委員會的意見書在會議席上提交議員參閱。

(會後補註：該份意見書已於會後隨立法會CB(1)542/98-99(01)號文件分發予各議員)。

6.對於政府當局建議在紅磡海底隧道(海隧)的專營權屆滿後，通過公開投標方式，批
出海隧的管理、營運和維修保養合約，議員表示深切關注，他們尤其關注此舉對香港
海底隧道有限公司(海隧公司)現有員工的影響。劉千石議員要求當局在投標文件中開
列適當條文，列明競投管理、營運和維修保養合約的公司必須接收海隧公司所有全部
員工，並以海隧公司目前為員工提供的同一僱用條款，僱用他們擔當同一工種的工作
。陳榮燦議員及陳鑑林議員亦認為，倘海隧公司每次更換管理、營運和維修保養合約
營辦商，該公司的員工均需憂慮其就業保障問題，實在有欠妥善。李啟明議員補充謂
，人力資源是海隧公司的重要資產，因此員工在過渡期必須獲適當照顧。

7.運輸局首席助理局長表示，政府當局在處理海隧公司的管理、營運和維修保養合約
時，會與當局處理把巴士與渡輪的專營權轉授其他營辦商所採用的旣定政策一致，即
在海隧公司的管理、營運和維修保養合約條款中指明，營辦商須按業內的普遍的工資
優先僱用海隧公司現有員工，以填補任何空缺。此外，鑑於接收香港仔隧道的管理及
營運所取得的經驗，為確保過渡程序順利進行，投標公司就管理海隧公司提出的建議
的質素，會在當局考慮批出合約時佔有若干的比重。然而，為確保營辦商在管理海隧
公司時能達致成本效益，政府當局若規定營辦商必須以現時的僱用條款，接收海隧公
司全部現有僱員，則是不適當的做法。雖然如此，運輸局首席助理局長答應向中央投
標委員會轉達議員的意見，即在投標文件中加入一項先決條件，訂明投標公司須以海
隧公司目前為員工提供的同一僱用條款，接收海隧公司全部現有員工，以供中央投標
委員會考慮。

8.鄭家富議員認為，根據建議的投標文件條款，海隧公司的現有僱員可能被迫接受較
低薪金，以確保獲得新營辦商繼續僱用。他建議事務委員會應草擬一項議案，並進行
表決，促請政府當局訂明成功投得合約的投標公司必須優先僱用海隧公司全部現有員
工，並以海隧公司目前為員工提供的同一僱用條款，僱用他們擔當同一工種的工作。
經過商議後，鑑於事務委員會已就海隧公司批出管理、營運和維修保養合約事宜達致
共識，即當局應致力減少因批出合約而對海隧公司現有職員的就業、職級及薪酬造成
負面影響，故此，主席建議事務委員會再無必要提出鄭議員建議的決議案，議員對此
表示贊同。主席要求當局摘記事務委員會達致的共識，及向中央投標委員會反映議員
的意見，以助他們評估有關標書。

9.陳鑑林議員詢問管理、營運和維修保養合約的年期可否延長至5年，而非現時建議
的3年。他又關注到政府當局有否就海隧公司的管理與營運訂定長遠的計劃。運輸局
副局長回應時表示，當局會在進行第三次整體運輸研究時，探討過海交通流量的整體
需求。該研究亦會提供資料，以便當局就海隧公司的管理及營運訂定長遠計劃。批出
海隧公司為期兩年的管理、營運和維修保養合約，期滿時政府可把合約續期1年，是
避免影響有關建造第四條過海通道的任何一個方案的過渡辦法。

10.在提及由政府當局提供的參考文件第8至10段時，陳鑑林議員關注到現有3條過海
隧道交通流量不平均的情況。他詢問當局有否訂定計劃，以解決問題。運輸局副局
長回應時重申，當局進行第三次整體運輸研究時，會根據本港不同地區的人口增長
與分布預測，研究過海交通的整體需求，以及配合該項需求的所需設施。當局會考
慮第三次整體運輸研究的結果，然後才就第四條過海通道作出決定。至於解決現有
過海隧道交通流量不平均的問題，他證實當局仍在考慮主席建議的劃一收費方案。

11.在回應議員提出的問題時，運輸局首席助理局長表示，海隧在1999年8月31日後成
為政府隧道，屆時海隧收費就與其他政府隧道一樣，必須在立法會議員不表反對的情
況下才會獲得通過。至於由政府當局提供的參考文件第15段所載的立法修訂項目，運
輸局首席助理局長證實有必要提供立法架構，使當局在海隧的專營權屆滿後可以接收
該公司的資產，以及徵收隧道使用稅。

12.應議員的要求，政府當局答應向議員匯報中央投標委員會對議員所提要求的回應
，以及在批出管理、營運和維修保養合約後，由獲得合約的新營辦商接收海隧公司
現有員工的安排。

V.香港油蔴地小輪專營航線招標的進度報告(包括審批日後渡輪服務加價建議
的機制)

(立法會CB(1)511/98-99(02) 號文件	--	政府當局提供的參考文件
立法會LS54/98-99號 文件	--	法律事務部就持牌渡輪服務調整收費的 法律程序擬備的參考文件
立法會CB(1)511/98-99(03) 號文件	--	法律顧問與政府當局就持牌渡輪調整收費的 法律程序問題的通信
立法會CB(1)538/98-99(01) 號文件	--	香港油蔴地小輪船有限公司提供的參考文件

13.應主席的邀請，副民事法律專員向議員簡述有關釐定領牌服務的最高船費的法
律程序。他表示，根據《渡輪服務條例》(第104章)第33(1)條，運輸署署長可藉憲
報公告，釐定就領牌服務中乘客、行李、貨品及車輛的運載可收取的最高船費。
現時需研究的問題，是確定此等公告是否"附屬法例"，須經立法會審議。關於這點
，他表示《釋義及通則條例》(第1章)第3(1)條把"附屬法例"界定為根據或憑藉任何
條例訂立並具有立法效力的任何文告、規則、規例、命令、決議、公告、法院規
則、附例或其他文書。由於運輸署署長行使第104章所賦予的權力而作出該等公告
，問題的癥結便在於運輸署署長就領牌渡輪服務釐定最高收費是否具有立法效力
。倘若該等公告具有此一效力，此等公告便一如所界定，實為附屬法例。

14.副民事法律專員繼續解釋，香港法例中並無界定"立法效力"，過往亦沒有界定其
涵義的本地案例。根據其他普通法司法管轄區的個案提述，與決定某份文書是否具
有立法效力有關的因素如下：

1. 有明文規定，指明該份文書是一項附屬法例；
   
   
2. 該份文書把現行法例引伸應用或修訂現行法例；
   
   
3. 該份文書適用於公眾人士、某一界別人士或某類人數相當多的公眾
   人士而非個別人士；
   
   
4. 該份文書制訂行為通則，而沒有提述該通則日後施行的個別情況；及
   
   
5. 立法原意是以該份文書為附屬法例。

15.副民事法律專員表示，當局採用以上的準則，衡量根據第104章第33(1)條作出的
憲報公告，並認為該等公告沒有任何立法效力，其原因如下：

1. 條例內並無明文規定，指明運輸署署長就領牌服務的最高收費所作
   決定是一項附屬法例；
   
   
2. 所作決定並無修訂該條例或把該條例引伸應用；
   
   
3. 運輸署署長所作決定對持牌人具有約束力，規定其所收取的船費不
   得超逾運輸署署長所定的最高船費；有關決定只適用於個別人士，
   即渡輪服務持牌人，而並非適用於公眾人士或某類人數相當多的公
   眾人士；
   
   
4. 所作決定並無制訂行為通則，因為只有持牌人須遵守所作決定；及
   
   
5. 當局考慮到導致《渡輪服務條例草案》在1982年獲得通過的歷史背
   景，認為循非立法途徑授權運輸署署長釐定領牌服務最高收費的立
   法原意已十分明顯。自此以後，有關領牌渡輪服務的最高收費的決
   定均以行政法令方式實施。

因此，政府當局認為根據第104章第33(1)條作出的公告並非附屬法例。

16.在提及立法會秘書處法律顧問的意見，認為根據第104章第33(1)條作出的公告為
附屬法例時，副民事法律專員提出下列兩點：

1. 根據第104章第19(1)條由行政長官會同行政會議所作命令雖被視為
   具有立法效力，但並不一定代表根據第33(1)條所作公告亦具有同一
   效力。事實上，當局是採用不同的形式釐定專營渡輪服務及領牌渡
   輪服務的最高收費。以前者而言，當局以附屬法例形式公布。至於
   後者，則以行政法令方式實施。同樣地，當局就專營渡輪服務及領
   牌渡輪服務所制訂的規管架構亦有所不同。前者需向政府提供未來
   5年營運情況計劃書，行政長官會同行政會議亦可向未能遵守專營
   權協議條文的專營公司施加罰款。因此，為兩種不同的渡輪服務釐
   定最高收費時制訂不同的法律規定，似乎是切合邏輯的做法。
   
   
2. 雖然根據第104章第33(1)條作出有關釐定領牌服務的最高收費的公
   告，可能會直接或間接影響公眾人士、該等公司的員工及股東的權
   益，但公告卻對他們沒有約束力。

17.主席邀請助理法律顧問3詳細解釋她對有關問題的分析。助理法律顧問3表示，
雖然當局沒有把根據第104章第33(1)條作出的公告視為附屬法例，但這不應是釐
定此等公告是否具有立法效力的唯一理據。她表示，根據第104章第33(1)條作出
公告是否具有立法效力，亦可視乎該條例的真正解釋而定。她表示，根據第104
章第28(2)(b)條，獲運輸署署長批予的渡輪服務牌照須受署長指明的條件規限。
有關條件的涵蓋範圍似乎可足以包括領牌服務可收取的最高船費。立法機關如有
意認為釐定領牌服務可收取的最高船費純屬行政性質，便無必要在條例內另加一
項條文[即第33(1)條]，明文規定了須藉憲報公告釐定船費。

18.助理法律顧問3進一步表示，第104章中與專營權規管條件有關的相應條文[第6(3)
(b)條]，其措辭與第28(2)(b)條相似；第6(3)(b)條亦沒有提述可收取的最高船費是條
件之一。然而，第19(1)條規定行政長官會同行政會議可藉命令釐定專營服務可收
取的最高船費。此類命令一向以附屬法例形式刊登憲報，並根據第1章第34條提交
立法會省覽。因此可辯說：就釐定專營服務或領牌服務可收取的最高船費另訂一
項條文，可能是用作強調一點，就是該等收費並非只是由政府當局決定的事宜。此
外，立法機關如有意認為釐定領牌服務可收取的最高船費純屬行政性質，政府當局
便毋須向收取船費超逾可容許最高船費的持牌人施加刑事法律責任。按照上述分析
，倘若根據第104章第19(1)條作出的命令具有立法效力此點獲得接納，而鑑於此類
命令與根據同一條例第33(1)條作出的公告效力相若，看來沒有任何合乎邏輯的理由
為何後者不應具有立法效力。

19.在提及副民事法律專員的意見，認為憲報公告須對某一界別的人士有直接的約束
力才算具立法效力時，助理法律顧問3告知，根據若干普通法司法管轄區的案例，一
項文書如對一般人或某一界別人士的權利或利益直接或間接有所影響，便可能被視
為具立法效力。她認為，釐定領牌渡輪服務營辦商可收取的最高船費的公告，會間
接(如非直接)影響使用交通工具的公眾人士的利益。

20.劉千石議員表示，假如署長根據第104章第33(1)條發出的公告只對渡輪服務持牌
人具約束力，渡輪服務的乘客便只須向營辦商繳付他認為適當的任何數額的船費。
副民事法律專員回應表示，乘客使用渡輪服務，便已是與渡輪服務營辦商建立了一
項契約，而乘客是有責任繳付營辦商已作出規定及公布的船費。營辦商收取的船費
，不得超逾署長所定的最高船費。不過，乘客不繳付該項船費，便是破壞了乘客與
營辦商之間的契約關係，因此而引致的紛爭，便會經由雙方之間進行民事訴訟解決。

21.何俊仁議員認為，根據第104章第33(1)條發出的公告可視為政府當局給予領牌渡
輪服務營辦商的一項授權，使其可向乘客收取費用，而此項授權並不只是對渡輪服
務持牌人具約束力，對使用交通工具的公眾人士亦具約束力。

22.在提及法律事務部報告(立法會LS54/98-99號文件)時，主席表示，報告第11(b)段
提出的觀點是，一項憲報公告如影響公眾人士的利益，便算具立法效力，她關注到
如採納此一觀點，所牽涉的範圍便會過於廣泛。助理法律顧問3解釋，此一分析是根
據英聯邦司法管轄區的案例及法官的意見而作出的。她補充謂，要決定一項文書是
否具立法效力，可能還需檢討其立法原意。例如，對於根據第104章第43條發出、
有關營服務及領牌服務的刊登的憲報公告，她便不認為應視之為附屬法例。不過，
第33(1)條的情況卻是處於灰色地帶，其效果便截然不同了。

23.應主席的要求，副民事法律專員及助理法律顧問3答應就各自提及的案例交換資料
，以了解是否可就此事達成共同觀點。劉千石議員表示，有關根據第104章第33(1)條
發出的公告是否附屬法例一事，他會研究是否可尋求司法覆核。

24.在提及法律事務部報告第16段時，主席詢問，一項沒有提交立法會的法定文書，
其法律地位為何。助理法律顧問3表示，如果沒有法院清晰的裁決，實難斷定此等"
以不否決或不提出修訂的議決程序通過"(negative procedure)的公告在沒有提交立法
會的情況下，會否在法律上變成無效。應主席的要求，助理法律顧問3將進一步研
究有關權威論著就此事的觀點，並就"以不否決或不提出修訂的議決程序通過"的公
告在沒有提交立法會的情況下，研究可以採取何等行動。

25.部分議員詢問批出3年牌照(而非專營權協議)的根據為何，運輸署副署長回答時
表示，過去20年以來，乘客使用渡輪服務的模式已出現重大改變。渡輪服務的乘
客現時在使用交通工具的公眾人士中只佔2%，而20年前相對的比率為10%。在此
等情況下，政府當局認為以領牌渡輪服務方式招標承辦渡輪服務實有其優點，因
為可以令更多渡輪服務營辦商參與競投某一航線，以不同規模、不同模式運作，
而非以單一網絡形式批出，此舉將更有利於使用交通工具的公眾人士。此外，以
專營權方式批出服務，由於營辦商須維持龐大的服務網絡，涉及重大的長期投資
，因此對他們並沒有積極鼓勵作用。她補充說，渡輪服務牌照為期3年，此一年
期對營辦商及政府均具靈活性。她舉例指出，假如在某一地區引進了新的交通工
具，例如增設了巴士服務，以致某一航線的乘客數目銳降，領牌渡輪服務營辦商
便會較專營權營辦商靈活，可以迅速作出改變，應付新的形勢。

26.就專營權渡輪服務與領牌渡輪服務二者的分別，運輸署副署長告知，專營權一
般年期較長，例如以往專營權的年期是在10至15年之間。專營公司一般會獲批予
獨家開辦大型服務網絡的權利，並須提交未來 5年營運情況計劃書，供政府當局
考慮。另一方面，渡輪服務持牌人一般獲批予開辦指定地點之間的渡輪服務，普
遍年期較短，例如可能為期3年；持牌人須提交一至兩年的服務計劃書，供政府
當局考慮。

27.李永達議員察悉政府當局的回應，但仍不認為有需要把專營權渡輪服務予以投
標，使之變為領牌渡輪服務。他詢問以往批出的專營權有否年期短於3年的先例；
運輸署副署長回答謂，油蔴地小輪及天星小輪以往獲批的專營權年期在10至15年
之間，而批予巴士公司的最新一項專營權為期5年。不過，她警告謂，比較不同
模式的交通工具的專營權年期並不恰當，因為不同的交通工具所需土地、器材及
人力資源並不一樣。她指出，政府當局決定招標競投油蔴地小輪的渡輪服務，只
是回應市場要求在渡輪服務方面有更大的競爭及靈活性，以期改善渡輪服務的質
素。除此之外，發展領牌渡輪服務將可提供較大的靈活性，以應付社會上迅速改
變的需求。

28.陳鑑林議員認為，當立法會討論專營權渡輪服務時，議員普遍支持在渡輪服務
方面引進更多競爭的政策。他並不反對以領牌渡輪服務取代專營權渡輪服務。由
於渡輪服務的牌照為期較短，只是短短3年，因此由運輸署署長訂定可收取的最高
船費是可以接受的。他建議日後渡輪服務的牌照應為期5年，而持牌人提出的調整
收費建議，應由一個負責審批所有公共交通工具加費建議的委員會進行審批。政
府當局察悉陳議員的意見。

29.劉千石議員問及監察領牌渡輪服務營辦商服務表現的機制。運輸署副署長表示
，運輸署、立法會、臨時區議會及市民均在監察領牌渡輪營辦商的服務質素上扮
演一定的角色。倘市民獲提供不合標準的服務，可透過不同渠道提出投訴，運輸
署會就此等投訴作出跟進行動。她又表示，海事處處長負責監察領牌營辦商使用
的船隻的安全問題。關於現行投標方式，當局在擬備服務條件時，曾諮詢離島臨
時區議會。在牌照發出後，獲發牌照的兩家營辦商亦曾向離島臨時區議會作出匯
報。一個由運輸署、香港油蔴地小輪船公司、香港小輪集團及九龍渡輪公司代表
組成的工作小組亦已成立，以確保渡輪服務在1999年4月1日得以順利交接。

30.運輸署署長在回答議員的問題時證實，公開投標方式使更多渡輪營辦商有機會
為市民服務。政府招標競投離島渡輪服務3條航線，共接獲6間公司提交10項投標
申請便是一個好的例證。至於當局招標競投港內線及新市鎮渡輪服務，亦接獲6間
公司提交8項投標申請。

31.何鍾泰議員詢問倘若領牌渡輪服務的路線及收費表在發出牌照後有所改動，會
否諮詢交通諮詢委員會及事務委員會。運輸署副署長回答時表示，為盡量使高質
素渡輪服務能更具靈活性地運作，建議的改動會在諮詢有關臨時區議會後隨即實
施。至於碼頭的結構維修問題，運輸署副署長證實，現時有關碼頭的結構維修費
用均由政府負責。

VI. 管制司機在駕駛時使用流動電話
(臨立會CB(1)511/98-99(04)號文件 -- 政府當局提供的參考文件)

32.議員普遍支持立法禁止司機在駕駛時使用手提流動電話的建議，但卻認為應准
許司機使用免手提流動電話。至於免手提配件，部分議員詢問可否使用較廉宜的
同類產品，而非採用參考文件第21段提及的產品。運輸署助理署長在回應時證實
，市民亦可採用較廉宜的免手提流動電話配件。

33.有關民主建港聯盟就管制司機駕駛時使用流動電話所進行的一項電話調查，劉
江華議員表示，大部分被訪者均認為司機在駕駛時使用流動電話十分危險，因此
對管制司機駕駛時使用流動電話的立法建議表示支持。他強調，雖然海外不少國
家尚未就這方面作出限制，由於本港交通擠塞，實在有需要制定法例控制情況。
運輸局副局長回答謂，政府當局正諮詢各有關團體，包括交通諮詢委員會、本事
務委員會及有關行業，並會就收集得來的意見，檢討是否有需要實施立法管制。
假如決定實施立法管制，當局便會在本立法會期內向立法會提交立法建議。

34.至於日後採取執法行動的問題，運輸署助理署長表示，警方將負責採取執法行
動。如一名司機被人目睹駕駛時使用手提流動電話，他可能會受到檢控。

35.有鑑於政府當局正檢討有關危險駕駛的法例，鄭家富議員詢問，就危險駕駛的
法例所作的建議修訂，有否一併處理關於管制司機駕駛時使用流動電話的問題。
運輸局副局長表示，有關危險駕駛的法例的檢討工作仍未完成，他同意在草擬有
關危險駕駛的法例的修訂條文時，政府當局應顧及任何有關管制司機駕駛時使用
手提流動電話的法例，以確保處理同一事項的法例不會重複出現在不同的條例中。

36.陳鑑林議員認為，商業車輛司機使用手提流動無線電通話器亦可能引致危險，
故此他詢問政府當局會否規定此等司機在駕駛時只可以使用免手提式流動無線電
通話器。運輸署助理署長回覆時表示，政府當局會諮詢使用流動無線電通話器的
行業，以期在決定就手提式流動無線電通話器實施立法管制前，先了解有關業內
人士是否能遵守"免手提"的規定。就此，主席強調，諮詢有關行業實屬必要，因
為商業車輛的司機有運作上的需要，必須使用流動無線電通話器。應她的要求，
政府當局答應為議員提供一份商業團體的名單；政府當局將會就管制司機駕駛時
使用手提式流動無線電通話器一事諮詢名單上的商業團體。

VII. 其他事項

37. 議事完畢，會議於下午1時結束。

立法會秘書處
1999年1月20日