參考文件
立法交通事務委員會
海外實行鐵路私有化的經驗
目的
交通事務委員會一九九九年七月二十八日會議席上，委員獲悉有關海外國家實行鐵路私有化的六個個案研究的結果。現應委員的要求，我們的運輸顧問已準備了一資料文件(見附件)，就六個海外私有化個案中，私有化對鐵路的財政狀況、服務質素、安全、政府的津貼、票價規管和就業情況的影響，提供進一步資料。這些資料是由顧問據蒐集所得的各類統計數字和學術研究資料整理而成的。
觀察所得
2.本文附件載述的六個鐵路私有化個案，是在不同社會經濟背景的國家實行。但總括來說，鐵路私有化帶來以下的效果：
- 鐵路的財政狀況、服務質素和安全程度均有改善；
- 政府對鐵路的資助得以減少；以及
- 鐵路服務的效率有所提高。
徵詢意見
3. 請委員參閱本文附件所載的資料文件。
運輸局
一九九九年十月
附件
海外實行鐵路私有化的經驗
六個海外鐵路私有化個案的背景資料如下：
| 鐵路/國家 | 專營權的業務範圍 | 專營期 | 私有化年份
|
|---|
| 布宜諾斯艾利斯市郊鐵路和地鐵/阿根廷
| 專營公司只獲批鐵路服務的經營權
鐵基礎設施和列車仍屬政府所有
| 客運服務：為期10年，可選擇續期
貨運服務：為期30年，可選擇續期
| 1991至1995
|
| 日本國營鐵路/日本
| 鐵路服務的經營權和鐵路基礎設施及列車都撥歸專營公司所有
| 永久
| 1987開始，仍在進行中
|
| 英國鐵路網/英國
| 由25個客運服務專營權，營辦網絡中不同部份的客運鐵路服務
列車已撥歸三家私營公司所有
鐵基礎設施撥歸一家私營公司所有
| 客運服務的專營期為期7年
| 1993至1995
|
| 加拿大國鐵/加拿大
| 鐵路服務的經營權和鐵路基礎設施及列車都撥歸專營公司所有
| 永久
| 1995
|
| 新西蘭鐵路公司/新西蘭
| 鐵路服務的經營權和鐵路基礎設施及列車都撥歸專營公司所有
| 永久
| 1992
|
| 美國MBTA鐵路/美國
| 專營公司只獲批鐵路服務的經營權
鐵路基礎設施和列車仍屬政府(MBTA)所有
| 為期3年，可選擇續期兩年
| 1964(MBTA成立的年份)
|
財政狀況
2. 這些原本由政府擁有的鐵路網絡，在實行私有化後，財政狀況一般都得以大幅改善：
| 國家 | 私有化前 | 私有化後
|
|---|
| 布宜諾斯艾利斯市郊鐵路和地鐵/阿根廷
| 虧損8.29億美元
(1992年)
| 沒有資料
|
| 日本國營鐵路/日本
| 虧損18,500億日元
1985年)
| 盈利4,710億日元
(1990年)
|
| 英國鐵路網/英國
| 獲7.04億英鎊的資助後仍虧損1.08億英鎊v(1994年)
| 10億英鎊的資助後盈利11億英鎊
(1998年)
|
| 加拿大國鐵/加拿大
| 經營利潤2.35億加元
(1994年)
| 經營利潤5.69億加元
(1998年)
|
| 新西蘭鐵路公司/新西蘭
| 盈利3,300萬西蘭元
(1993年)
| 盈利8,200萬新西蘭元
(1998年)
|
| 美國MBTA鐵路/美國
| 政府資助三分之二的經營成本
| 沒有改變
|
服務的質素
3. 在所有六個個案中，鐵路服務的質素在私有化後均普遍有所改善：
- 阿根廷布宜諾斯艾利斯市郊鐵路和地鐵
服務質素得到很大的改善。由於久缺資金和維修保養，鐵路的運作在私有化前並不理想。新的私營營辦商為改善鐵路系統而作出了大量投資。結果，往返市郊的列車能夠依時抵達和開出的比例，由一九九三年的77%，上升至一九九七年的96%。列車班次遭取消和誤點的次數在同期則下降80%。地鐵方面，服務受阻時間和受阻次數(以每輛列車行駛多少公里計算)在一九九三年至大九九八年間，亦分別下降37%和62%。
- 日本國營鐵路
根據T. Yamamoto1 的研究，一九八七年至一九八九年間，鐵路乘客增長率為2%至6%，較私有化前高出很多。這正是私營鐵路公司改善服務質素後，能令乘客量增加的明顯例證。
- 英國鐵路網
在英國，鐵路服務私有化並非絕對成功。在一九九八年，英國鐵路網的77組路線當中，可靠程度下降的路線有37組，準時程度下降的則有45組；而在24家有進行乘客滿意程度調查的客運鐵路公司當中，有超過兩成的公司乘客滿意程度持續下降。同年，鐵路乘客的投訴也超過100萬宗。有評論者認為，服務表現如此差劣，是由於鐵路運作分別由不同公司管理以及私有化的準備不足所致。
- 加拿大國鐵
加拿大國鐵在實行私有化後，服務質素普遍有所改善。加拿大國鐵採取了多項提高服務質素的措施，使顧客更感滿意。例如服務重整計劃在一九九八年九月實施後，貨件送抵目的地的平均時間縮減了24小時。
- 新西蘭鐵路公司
貨運列車起卸貨物的時間縮減了差不多40%。
- 美國MBTA鐵路
專營合約中訂明最低服務標準的要求，令監營當局能更容易地監察鐵路服務的質素，以確保服務水平能達到乘客的要求。
安全程度
4. 這些海外個案在實行鐵路私有化之前(除了阿根廷之外)，鐵路基礎設施普遍都得到妥善的維修，鐵路運作亦沒有出現安全問題。而在鐵路私有化後，其中一些例子顯示安全標準得到改善：
- 阿根廷布宜諾斯艾利斯市郊鐵路和地鐵
增加投資(特別是在科技方面)和更妥善的維修已令鐵的安全程度有所提高。
- 日本國營鐵路
v根據T. Yamamoto的研究顯示，鐵路發生的意外(特別是在過路處發生的意外，它佔所有意外的90%)在私有化後已逐漸減少。
- 英國鐵路網
沒有證據能確實顯示，鐵路運作的安全程度在私有化後有否得到改善。不過，鐵路的運作在分拆成不同的部份後，每部份均由不同的營辦商負責，這令公眾擔心鐵路的安全程度會因此而下降。而當有安全問題出現時，不同的營辦商亦有可能互相推卸責任。
- 加拿大國鐵
加拿大國鐵是北美洲失事率最低(以每輛列車行駛多少哩計算)的鐵路之一。
- 新西蘭鐵路公司
沒有確實證據顯示鐵路的安全程度在私有化後有所改變。
- 美國MBTA鐵路
沒有確實證據顯示鐵路的安全程度在私有化後有所改變。
資助
5. 除英國的情況較為特殊外，鐵路實行私有化後，政府向鐵路公司提供的資助通常會大幅減少，詳情如下：
| 國家 | 私有化前的資助額 | 私有化後的資助額
|
|---|
| 布宜諾斯艾利斯市郊鐵路和地鐵/阿根廷
| 8.29億美元(1992年)
| 少於2億美元(1995年)
|
| 日本國營鐵路/日本
| 6,000億日元1985年)
| 1,570億日元(1990年)
|
| 英國鐵路網/英國
| 7.04億英鎊(1994年)
| 14億英鎊(1998年)
|
| 加拿大國鐵/加拿大
| 沒有資助
| 維持不變
|
| 新西蘭鐵路公司/新西蘭
| 由地政府提供資助，以彌補市區客運服務營運成本與車費收入的差距
| 維持不變
|
| 美國MBTA鐵路/美國
| 約有三分之二的營運預算由政府資助
| 維持不變
|
票價的規管
6. 實行私有化後，政府一般會放寬對票價和其他收費的規管：
| 國家 | 釐定票價的機構和票價釐定機制 | 立法機關有否參與票價的釐定
|
|---|
| 布宜諾斯艾利斯市郊鐵路和地鐵/阿根廷 | 票價由專營公司與運輸部長磋商後釐定
票價增幅通常以通脹率為上限，但設有機制，如鐵路服務質素得到改善，增幅可超逾通脹率
運輸部長會根據專營公司的服務表現，批准增加票價的幅度
| 無須經立法機關批准
|
| 日本國營鐵路/日本 | 實行有化前，加價事宜須提交國會審議而往往被政治化
實行私有化後，票價由運輸省批准。至於車費優惠計劃，則只須以書面通知
| 無須經立法機關批准
|
| 英國鐵路網/英國 | 由一獨立規管機構(專營權總監)負責規管票價
增加票價須受專營權協議規管，以確保收費水平合理
專營權總監會根以下兩項原則來決定票價是否合理：
(a) 乘客繳交的車費是否物有所值；
(b)受規管的公司會否因管制過嚴而影響盈利專營期內首3年，票價增幅不得高於通脹率，其後4年則不得高於通脹率減1%
只要整體的平均收費相同，專營公司可自行調整不同類別服務的車費
| 無須經立法機關批准
|
| 加拿大國鐵/加拿大
| 主要依靠兩大鐵路公司競爭來規管票價
| 無須經立法機關批准
|
| 新西蘭鐵路公司/新西蘭
| 收費水平由地方政府與新西蘭鐵路公司磋商釐定
| 無須經立法機關批准
|
| 美國MBTA鐵路/美國
| 票價由董事局釐定，董事局成員由負責資助美國MBTA鐵路的地方當局委任
| 無須經立法機關批准
|
對就業的影響
7. 由政府擁有的鐵路在實行私有化後，生產力普遍得到提高：
| 國家 | 私有化前的職員人數 | 私有化後的職員人數
|
|---|
| 布宜諾斯艾利斯市郊鐵路和地鐵/阿根廷
| 12,600 (1993年)
| 9,470 (1997年)
(-25%)
|
| 日本國營鐵路/日本
| 200,000 (1987年)
| 185,000 (1997年)
(-7.5%)
|
| 英國鐵路網/英國
| 128,000 (1994年)
| 67,000 (1997年)
(-48%)
|
| 加拿大國鐵/加拿大
| 29,884 (1994年)
| 21,514 (1998年)
(-28%)
|
| 新西蘭鐵路公司/新西蘭
| 5,648 (1992年)
| 4,698 (1998年)
(-17%)
|
| 美國MBTA鐵路/美國
| 由於營辦商大事擴充鐵路服務，所以未能清晰地確定商營化對削減人手的影響
|
-- 完 --
美智商業策略顧問
一九九九年十月
1 [The Political Economy of Privatization (London : Rontledge, 1993).]
