立法會福利事務委員會
(一九九九年一月十一日)
資料文件
安老事務委員會房屋及院舍服務專責小組報告書
目的
本文件旨在向議員匯報，安老事務委員會房屋及院舍服務專責小組報告書之中的
建議。
背景
2.行政長官在一九九七年的施政報告中，委派安老事務委員就長者對住屋和院舍
照顧的長遠需求，作全面檢討，並建議應付長遠需求的策略。安老事務委員會成
立了一個房屋及院舍服務專責小組，負責有關工作。
3.專責小組的職權範圍如下：-
- 檢討長者的房屋和院舍名額的供求情況，以便按照議定政策，增加
私營及公營名額的供應量，以應付需求。
- 如可行的話，提議改善有關長者的現行公屋編配政策，包括各項為
長者而設的優先計劃，以達致"老有所屬"的政策目標。
- 檢討各類型安老院舍的入院條件和入院安排，以達致為長者提供持
續照顧服務的政策目標。如可行的話，應擬訂有助改善提供服務情
況的新計劃；及
- 處理安老事務委員會就房屋和院舍事務所指派的任何工作。
4.專責小組在一九九八年九月完成工作，安老事務委員會經審核及認可專責小組
的工作
報告後，在一九九八年十月把報告書提交行政長官，該報告現隨本文件付
上，下文概述報告內容。
照顧長者的政策理念
5.專責小組列出照顧長者的政策理念，肯定「持續照顧」為長者服務政策的中心
概念。長者無論是居住在家中或院舍，在健康出現變化的時候，應可以繼續在熟
悉的環境居住。政府繼續一貫的政策，在公屋編配及稅務方面，鼓勵及協助家庭
照顧長者，以及加強支援服務，協助選擇在家中居住的長者。在這方面，政府可
加強推廣兩代的溝通。對於在家中無法得到適當照顧的長者，政府應按這些長者
的需要，繼續發展院舍服務。
6.小組建議政府應鼓勵私人發展商，為長者提供備有適當設施的房屋單位，同時
亦應制訂一套有關私營安老院舍的政策，為該行業創造基本的生存空間。
7.小組重申政府應倡導多元化營運模式的發展，給予長者更多選擇，並透過良性
競爭，提高服務水平。
評估長者的房屋需求
8.根據房屋局的推算，未來十年長者對一人及二人資助租屋的總需求為73,730個
單位，而總供應則為68,560，不足之數為5,170。房屋局會建立制度，檢討需求
情況，提供合適，而長者又可以負擔得來的住屋，以及會注意長者一些非量化的
需要，例如不願遷離熟悉的居住環境、喜歡有獨立設備的單位等。
長者公屋編配
9.房屋委員會備有各項為長者而設的優先入住公屋計劃。這些計劃惠及長者以及
願意與家中長者同住，照顧他們的家庭。為了進一步鼓勵家庭照顧長者，房屋委
員會最近曾對長者優先配屋計劃，作出改善，例如把計劃擴展至有年長親人的非
核心家庭及再縮短輪候時間，由縮短一年改善至縮短兩年。
10.為反映不同年齡、不同健康狀況的長者的需求，專責小組建議，那些照顧能力
有缺損長者的家庭及「高齡」長者，在輪候時間及分配單位方面應獲得更多優惠
。
評估長者對院舍照顧的需求
11.根據統計調查推算，現時在安老院舍輪候冊上的27, 000名長者，符合入住準
則共約有13, 000人。在未來四年，每年宿位的供應量將有大約四千個，而每年
估計真正需要院舍服務的長者人數增加大約在1,700至3,300之間，所以在未來
四年，除了二零零一至二零零二年度外，其他三年每年可供編配的宿位數量，
都超過同年真正需求的淨增加，所以護理安老院的輪候人數及輪候時間均會縮
減。
界定需求
12.在界定需求方面，住院照顧服務應集中編配給有真正需要的長者。長遠來說
，安老院和護理安老院應同樣採用護理安老院現行的入院準則，而身體健壯和有
能力照顧自己的長者，應獲提供社區支援服務，使能繼續留在社區安居。
統一評估機制
13.政府會設立一個長者服務的統一評估機制。當個案社工為長者申請院舍或社
區服務時，便須把長者轉介予評估人員，待他們評估長者的健康狀況及護理需要
，並在衡量個案的迫切程度後，為長者向服務機構安排服務。採用劃一的評估準
則，評估工作會比現時更客觀及快捷，長者也無須再重複接受評估。
宿位供應
14.為了在短期內增加宿位的供應量，專責小組同意進一步提高現有院舍的使用率
，建議資助院舍把辦理手續的時間提前，在未有宿位騰空之前開始處理申請。政
府亦應繼續增加向私營安老院舍購買的宿位數目。
15.根據一貫政策，政府只會為資助院舍提供特建樓宇，而私營機構則開設在住宅
或舖位改建而成的樓宇，這些樓宇往往不利於院舍發展優質服務。小組建議把特
建樓宇的政策，推展至參加買位計劃的私營院舍，以及自負盈虧院舍。
16.當局同時也計劃將一些以前預留作社區中心的土地，發展為多用途大廈，在低
層為院舍提供院址。與此同時，社會福利署正考慮物色更多適合作安老院舍的現
有樓宇，例如空置的商舖或前政府宿舍等。這項措施不但可增加宿位數目，亦可
逐漸取替一些院址欠理想的院舍。
自負盈虧安老院舍
17."自負盈虧安老院舍"是指由非政府機構營辦，在日常營運開支方面，並非由政
府資助的非牟利安老院舍。專責小組建議政府應營造更適當的環境，以進一步鼓
勵非政府機構開辦自負盈虧院舍，例如為他們提供適合的院址、透過向這些院舍
買位，提供財政援助、容許院舍同時設有政府資助及自負盈虧宿位，讓營辦機構
可靈活運用資源、以及當一般員工由自負盈虧院舍轉職至資助院舍時，承認其公
積金及資歷。
私營安老院
18.私營安老院大多設於私人住宅或商場舖位改裝的樓宇，除了受到院舍現址的
環境限制外，往往亦會因院址地點不符合所在大廈的訂明用途，受到物業的其
他使用者反對。私營安老院面對的另一困難，是工時長，待遇低，以致不能招
聘足夠的員工。
19.為私營安老院提供特建樓宇，會減少院址方面的困難。政府透過「改善買位
計劃」的較高的買位價格，亦有助參加計劃的院舍經營者以較高工資聘請員工
。此外，社會福利署亦就人手培訓，例如保健員的供應和提高員工質素方面作
出建議及跟進。
改善買位計劃
20.專責小組同意政府建議的「改善買位計劃」，提供經濟誘因，鼓勵私營院舍
經營者改善服務水準。為加強監管參加計劃院舍的服務水平，當局會把「服務
水平標準」的概念及服務監管，推展至參與買位計劃的私營院舍。
私營機構參與提供安老院院址
21.專責小組向政府提出一系列的提議，鼓勵私營機構參與提供安老院舍，包括
在賣地時加入提供安老院舍的條款、給予建築優惠、放寬有關條文，批准把商
場改建為安老院舍等。有關決策局及部門正在跟進專責小組的建議。
老有所屬
22.另一方面，政府應繼續鼓勵和方便長者在家中安老，並集中為未能在社區內
得到充分照顧的體弱長者，提供住院照顧服務。為了更深入討論社區服務的政
策，安老事務委員會成立了一個「長者家居照顧服務專責小組」，研究有關課
題。
持續照顧
23.當長者的健康發生變化時，便可能要轉到另一間院舍接受適當的護理。為了
讓長者可在熟悉的環境安老，專責小組重申「持續照顧」這概念在院舍服務中
的重要性。
24.推行「持續照顧」的概念，是使院舍配備適當的設施和人手，以應付健康狀
況時刻改變的住院長者所需的護理服務，讓他們繼續留在同一安老院內，而無
須轉到提供較高程度護理的院舍。政府自一九九六年起，已發放療養院照顧補
助金，讓護理安老院可以聘請額外的員工，為住院長者提供所需護理服務。
25.為了進一步實踐「持續照顧」這個概念，專責小組建議，日後在計算資助院
舍所得之整體資助金時，應按安老院內長者所需的護理水平而釐定。並先在兩
所護理安老院推行為期兩年的試驗計劃，以測試成效。
下一步
26.專責小組的主要建議載於文件的
附錄，有關決策局及部門正在跟進報告中的
建議，並會定期向安老事務委員會匯報進度。
衛生福利局
一九九九年一月
附 錄
主要建議摘要
現將專責小組的研究結果和建議，扼要簡述如下：
第二章：照顧長者的政策理念- "持續照顧"應為長者服務政策的中心概念。
- 家庭在照顧長者方面的角色非常重要。政府應在公屋編配及稅務方
面，鼓勵及協助家庭照顧長者。
- 政府須通過不同渠道及方式，宣傳如何加強兩代的溝通。
- 政府應尊重長者選擇權，提供足夠公屋單位，供長者與配偶或單獨
居住。
- 政府應加強支援服務，改善長者暫託服務，考慮增加專業的外展支
援服務，與及應按需要提供援助給護老者，協助他們更有效地照顧
長者。
- 政府應制定政策，並鼓勵私人發展商提供有適當設施的房屋單位，
租售給長者居住。
- 政府應按需要，繼續發展院舍服務。
- 政府應締造良好的競爭環境，以配合多元化營運模式的發展，給予
長者更多選擇，並為市場引入更多競爭，從而提高服務水平。
- 政府應制定一套有關私營安老院的政策，為該行業創造基本的生存
空間。
- 當多元化營運發展成熟時，政府可考慮轉為集中購買服務。
第三章：評估長者的房屋需求- 房屋局在計算住屋需求時，應包括因修訂安老院入住準則而產生的
長者住屋需求。
第四章：評估長者對院舍照顧的需求- 衛生福利局應檢討安老院舍與療養院之間的服務銜接。
第五章：長者公屋編配- 對於家中有能力有缺損長者的家庭，在輪候時間及分配單位方面應
獲得更多優惠。
- 房屋署可參照外國安排，為高齡長者，例如75歲或以上人士提供更
多優惠。
- 房屋署應考慮就屋邨聯絡主任計劃作出檢討。
第六章：院舍服務
- 衛生福利局應研究如何與房屋署在公屋供應上配合，照顧未符合安
老院舍準則，然而有住屋需要的長者。
- 社會福利署應就市場與長者對改善買位計劃的反應，在資源許可下
考慮再多買宿位。
- 社會福利署應改善現有安老院宿位的使用率。
- 社會福利署應在資源許可下與福利界跟進有關安老院舍改裝為護理
安老院舍的具體安排。
- 由社會福利署署長領導一個跨部門工作小組研究增加安老院舍的供
應量，例如透過把合適的政府物業（如前員工宿舍 ）及空置公共屋
邨單位，以招標或租約形式推出，作經營安老院之用，與及發展一
些原本預留作社區中心的土地，興建安老院舍。
- 政府應把提供特建樓宇的政策，推展至私營及自負盈虧院舍。
- 政府在賣地或考慮發展商修訂土地批約條款申請時，可加入適當的
條款，要求發展商提供地方開設安老院舍。
- 政府應考慮豁免獲社會福利署發出牌照的安老院受批地條約或樓宇
入伙紙內指定用途的限制。
- 政府應考慮將健康及專科外展服務擴展至自負盈虧及參與買位計劃
的私營安老院。
- 將成立的「長者家居照顧專責小組」可就社區服務的政策作更深入
的討論。
第七章：自負盈虧安老院舍- 社會福利署考慮在規劃新院舍時，同時設有政府資助及自負盈虧宿
位，容許機構靈活運用資源。
- 社會福利署應將"改善買位計劃"引展到自負盈虧院舍。
第八章：私營安老院- 安老院經營者應聘請認可人士，協助解決《安老院條例》內有關屋
宇、消防、電器及氣體安全要求的問題。
- 社會福利署應成立工作小組，按行業實際需要及保健員訓練課程畢
業學員的流失率，開辦更多保健員訓練課程。加強課程內容的實用
性，以配合人手及行業的需要。
第九章：買位計劃- 社會福利署將來在有需要修訂"改善買位計劃"下長者所需支付的費
用時、應按保健及護理水平及服務成本作出調整。
- 社會福利署應把管制服務表現的概念，推展至參與買位計劃的私營
安老院，按「服務水平準則」監管參加計劃的院舍。
第十章：長者院舍服務 - 持續照顧的概念- 社會福利署應在一、兩所護理安老院進行為期兩年的「持續照顧」的
概念試驗計劃，以測試成效。
