立法會
立法會CB(1)45/98-99號文件
檔號：CB1/R/1/1
1998年7月24日內務委員會會議文件
議事規則委員會
《基本法》第七十四條所規定處理議員提出的法律草案的程序及
《基本法》第四十八(十)條的詮釋
目的
本文件簡述議事規則委員會就律政司認為立法會《議事規則》某些條文抵觸《基本法》第七十四條的意見進行商議的工作。文件並提供若干背景資料，以闡述在制訂規管議員提交法案和動議議案及修正案的規則時曾考慮的事項。
背景
2. 《基本法》第七十四條規定，立法會議員根據《基本法》規定並依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意。
3. 《基本法》第七十四條的規定在立法會《議事規則》第51條(提交法案的預告)，尤其是第(3)及(4)款的條文內予以反映。該規則轉載於附錄I。
4. 立法會在1998年7月2日制定的《議事規則》，是議員(當時為候任議員)在1998年6月進行了一連串研討會後草擬的。在該等研討會上，議員察悉須再行商議因《基本法》第七十四條的緣故，議員在提出法案、議案及修正案方面受到限制的範圍為何。但為了提供一套議事規則以供立法會即時運作之用，議員同意，就反映《基本法》第七十四條的規定而言，規則第51(3)及(4)條的條文已告足夠。議員又同意採納與前香港立法機關所訂者相同的規限，作為"自加"的限制，以規管"具有由公帑負擔的效力"的議案、法案修正案及議案修正案，藉此在不抵觸《基本法》的情況下，適當地平衡提出立法措施的權力。有關的規則，即規則第31、57(6)及69條，轉載於附錄II。
5. 立法會在1998年7月2日審議《議事規則》時，議員察悉律政司法律政策專員曾在1998年6月30日致函立法會秘書處法律顧問，表達律政司對《基本法》第七十四條的涵蓋範圍，以及《基本法》第四十八(十)條是否適用於限制議員提出議案一事的意見。該函件載於附錄III。議員又察悉，此問題會交由議事規則委員會再作研究。
6. 由於急需處理法律政策專員提出的事項，議員在1998年7月6日的內務委員會會議上同意，在委出議事規則委員會之前，應邀請法律政策專員向議員簡介其在1998年6月30日發出的函件。是次簡介會在1998年7月9日擧行，並在1998年7月15日議事規則委員會(下稱"委員會")首次會議上繼續進行。
7. 議員又察悉，立法會秘書處法律顧問已在立法會LS6/98-99號文件所載的書面意見內提出其見解。該文件載於附錄VI。
律政司的意見
8. 律政司認為，應從寬廣和切合制定目的的角度解釋《基本法》第七十四條。該條文所涵蓋的不應僅是法案，亦應包括委員會審議階段修正案。在此情況下，議員動議的任何修正案，無論就議員或政府提出的法案而動議，均須受《基本法》第七十四條約束。
9. 對於議員問及，根據《釋義及通則條例》(第1章)第34及35條提出、旨在修訂附屬法例的決議是否亦須受《基本法》第七十四條約束，法律政策專員表示《基本法》第七十四條不適用於該等決議。
10. 律政司認為，《基本法》第四十八(十)條應涵蓋議員動議的議案。該條文載列了行政長官的職權，當中第(十)款訂明，行政長官的職權之一是批准向立法會提出有關財政收入或支出的動議。按法律政策專員所述，議員必須徵得行政長官同意方可提出該等議案，包括不具立法效力的議案。他又提出論點，指規則第31條把須徵得行政長官同意的規定限於"具有由公帑負擔的效力"的議案或修正案，與《基本法》的規定不符，因為該構寫方式較《基本法》第四十八(十)條所指明"有關財政收入或支出"的寫法狹窄。
11. 律政司強調，某些提案是否須受《基本法》第四十八(十)及七十四條約束，必須由行政長官裁定。律政司的看法是，雖然該兩項條文均沒有明確指出作出裁定者的身份，但從必然含意中看出該等裁定必須由行政長官作出。擧例而言，某法案是否涉及政府政策的問題，只有制訂該等政策的政府才可作出裁定，而行政長官便是就該等問題作出裁定的最適當的人。法律政策專員又補充，由於該等條文的目的是在行政長官的權限之下某些指定範疇內，限制立法會議員的權力，倘立法會主席獲賦權作出裁定，此目的便不能達到，特別是立法會主席的裁定可能有別於行政長官的裁定。
12. 總括來說，律政司認為規則第31、51(3)、57(6)及69條均抵觸《基本法》，並須予以修訂。
委員會的意見
13. 關於《基本法》第七十四條應涵蓋委員會審議階段修正案的詮釋，委員會認為該條文的寫法實在沒有任何提示，可資證明該條文除涵蓋議員提出的法律草案外，還另有所指。《基本法》在提述法案、議案及議員對政府法案的修正案時十分明確，在《基本法》附件二所規定的表決程序中便可見一斑。倘若《基本法》第七十四條是要涵蓋議員對政府法案的修正案，起初實在沒有理由不將之寫入條文之內。委員會認為，律政司把只管限議員所提法律草案的《基本法》第七十四條的涵蓋範圍擴大至包括議員對政府法案的修正案，並不恰當。
14. 委員會了解行政機關對此事的關注所在；從法律政策專員的意見可知，行政機關關注到，凡涉及《基本法》第七十四條所述各個範疇的提案，均應由行政機關而非立法會議員提出。此項原則在《基本法》第七十四條已清楚訂明，而在立法會的《議事規則》內亦予以反映。雖然《基本法》未有訂明立法過程中的具體程序，但從附件二所載的分組表決程序和各項條文對提出、修訂及通過法案的提述可知，《基本法》已預計議員會對政府法案提出修正案。委員會認為，必須繼續確保立法過程可讓議員就提交立法會的每項法案或議案進行透徹辯論，並充分考慮該等法案或議案的各方面事宜。立法會現時採用的三讀程序，是在香港行之有效的立法過程，亦廣為香港市民熟悉。在該過程中，全體委員會可在法案進行二讀和三讀之間，討論法案擬議修正案的具體規定。負責法案的議員(亦包括官員)可在法案進行二讀或三讀的程序開始之時，撤回該法案。若政府認為難以接受經修正的政府法案，負責該法案的官員可在三讀階段之前將之撤回。既有撤回法案的程序，政府便有方法決定由其提交的擬議法例的最終內容。在此情況下，把《基本法》第七十四條文意內"法律草案"一詞武斷地當作亦指"對法案的修正案"，實在不合邏輯，亦不合理，因為如此會令立法會沒有機會討論和通過一些有別於法案內所提的建議。《議事規則》所訂的機制確保行政機關與立法機關在某程度上互相制衡，並保留了行政主導的原則。
15. 至於《基本法》第四十八(十)條，委員會認為，該條文載於專就行政長官作出規定的部分，臚列了行政長官的各項職權。因此，《基本法》第四十八(十)條是指由政府向立法會提出有關財政收入或支出的議案，而不是指由立法會議員提出的議案。議員在立法會上提出事項的唯一限制，在《基本法》第七十四條已有所規定，而該條文是屬於立法機關的章節。此外，根據《基本法》第七十三(六)條，立法會的職權之一是就任何有關公共利益問題進行辯論；倘若未經行政長官批准，立法會即不得就有關財政收入或支出的議案進行辯論，實在不合邏輯。
16. 對於有意見指行政長官應該是決定法案須否受《基本法》第七十四條約束的人，委員會認為，由於《基本法》第七十四條並無訂明應由誰人就該等事宜作出決定，加上《基本法》第七十五條賦權立法會自行制定議事規則，因此，該意見不能成立。立法會負責自行制定議事規則，該等規則一方面須符合《基本法》的規定，另一方面則有助立法會以最有效的方式處理事務。《議事規則》現時的有關條文並無抵觸《基本法》。假如《基本法》起草委員的意向是由行政長官作出該等決定，如此重要的規定便應有明文載述。委員會認為，把每項法案、議案及修正案提交行政長官作出裁定，不但會擾亂行政機關與立法機關之間的適當制衡，亦會嚴重影響立法會的日常運作。有一點亦須指出，就是若接納律政司的論點，《基本法》第四十八(十)條與第七十四條便會自相矛盾，因為前者授權行政長官"批准向立法會提出有關財政收入或支出的動議"，但後者卻禁止提出涉及"公共開支或政治體制或政府運作"的法案。
17. 委員會已研究過《基本法》所規定行政機關、立法機關和司法機關的權力，以及三者之間的相互關係。從行政機關及立法機關的職能和《基本法》第四十九、五十、五十一及五十二條可見，《基本法》的規定使行政機關與立法機關得以互相規管和監察彼此的工作。根據《議事規則》，立法會主席獲賦權就法案、議案及對法案的修正案可否提交立法會作出裁定。該等規則是用來輔助《基本法》第七十二(二)及(六)條所訂，立法會主席決定立法會議程和行使《議事規則》所規定的其他權力和職能。倘若任何人，包括政府在內，因立法會主席的裁定感到受屈，或認為立法會有違法之擧，可尋求司法申訴。
18. 委員會亦察悉，立法會主席就法案是否屬於《基本法》第七十四條所訂的特定範疇作出裁定的程序，與前立法局《會議常規》所訂的條文相若。根據該等條文，立法局主席對擬議法案或法案的擬議修正案是否"具有由公帑負擔的效力"作出裁決。訂立該等有關具有由公帑負擔的效力的《會議常規》條文，是要實施《皇室訓令》第XXIV條的規定，當中並無指明誰人有權就該等事宜作出裁定。委員會又察悉，在立法局主席未由議員互選產生之前，香港總督是以立法局主席的身份，而非政府首長的身份作出有關裁決。由立法機關主席就某議題可否在會議上付諸表決作出裁決的程序，在其他普通法適用地區亦被廣泛採用。其他司法管轄區和前香港立法局的做法和程序載於附錄V，以供參考。
19. 委員會確認，規則第51(3)及(4)條並無抵觸《基本法》第七十四條。由立法會主席就議員提出的法案是否涉及《基本法》第七十四條所訂的特定範疇作出裁定，此一程序並無問題。委員會認為該程序在規則第51(4)條內亦應清楚訂明。
20. 至於規則第31、57(6)及69條，委員會仍然認為該等規則是一些"自加"的限制，藉以規管由議員動議，並具有由公帑負擔的效力的議案及委員會審議階段修正案。從附錄V的闡述可見，該等規則與其他司法管轄區的財政程序相符。儘管該等規定並未載於《基本法》內，但沒有抵觸《基本法》。委員會認為保留該項程序是合理的，故此不會建議對該等規則作任何修改。
總結
21. 委員會已達成一致結論，認為《議事規則》沒有抵觸《基本法》第四十八(十)及七十四條，亦毋須予以修改。具體而言，委員會認為：
- 《基本法》第四十八(十)條(關於行政長官職權的條文)只規管由政府向立法會提出有關財政收入或支出的議案，而非由立法會議員提出的議案；
- 《基本法》第七十四條的限制只適用於議員提出的法案，而不適用於議員對政府法案所提的委員會審議階段修正案；
- 議員提出的法案是否在《基本法》第七十四條所訂的規限內，應由立法會主席裁定；及
- 應保留規管由議員動議，並具有由公帑負擔的效力的議案及委員會審議階段修正案的自加限制。
22. 委員會雖然尚未完成對律政司所提各事項(如表決程序等)進行商議的工作，但委員會委員認為有必要就《基本法》第七十四條的有關事項向立法會全體議員提交中期報告，以供參考。倘議員對此事有任何意見，請直接向委員會提出。
立法會秘書處
1998年7月22日
附錄I
51. 提交法案的預告
- 議員或獲委派官員可隨時作出預告，表明有意提交法案；該預告須送交立法會秘書辦事處，並須附有法案文本及本議事規則第50條(法案的格式)所規定的摘要說明；如作出預告者為議員，則須附有由法律草擬專員按第(2)款的規定簽署的證明書。
- 對於由議員提交的法案，法律草擬專員如信納該法案符合本議事規則第50條(法案的格式)的規定及香港法例的一般格式，即須簽發證明書加以證明。
- 由立法會議員個別或聯名提出的法案，如經立法會主席裁定為涉及公共開支或政治體制或政府運作者，不得提出。
- 如法案涉及政府政策，則就該法案所作的預告須附有由行政長官對該法案的書面同意。
- 如法案依據《法定語文條例》(第5章)第4(3)條所發出的指示，以一種法定語文提交，則預告須附有證明書，說明行政長官會同行政會議已指示該法案須以中文或英文(視乎所提交文本的語文而定)提交。
- 由議員提交的法案如具有本議事規則第50(8)條(法案的格式)所述的意向，則預告須附有由該議員簽署的證明書，說明該法案已連續兩期在憲報刊登，並已在每日在本港出版的中英文報章各一份各刊登廣告兩次，就該法案作出預告。
- (a) 除本議事規則第66條(發回重議的法案)另有規定外，如立法會主席認為某法案載有與另一項在二讀時業經立法會表決的法案實質相同的條文，則該法案在同一會期內不得繼續進行立法程序，並須予撤回。
(b) 如某法案在二讀後被撤回，則另一項載有實質相同條文的法案可在同一會期內提交，但該另一項法案必須符合本議事規則第50條(法案的格式)、本條及第52條(法案的提交及刊登)的規定。
- 在其後就該法案所進行的整個過程中，提交法案的議員稱為負責該法案的議員。如法案由多於一名議員聯名提出，則該等議員須於提交法案時指定其中一人為負責該法案的議員，而該負責議員須在提交法案的預告上如此示明。
- 在其後就該法案所進行的整個過程中，提交法案的官員稱為負責該法案的官員；而本議事規則所提述負責法案的議員，亦包括負責法案的官員。
附錄II
31. 議案及修正案的規限
任何議案或修正案，如其目的或效力經立法會主席或全體委員會主席裁定為可導致動用香港任何部分政府收入或其他公帑，或須由該等收入或公帑負擔，則該議案或修正案只可由以下人士提出
- 行政長官；或
- 獲委派官員；或
- 任何議員，如行政長官書面同意該提案。
57. 法案的修正案
- 本條適用於在全體委員會或專責委員會會議上，或再付委時，對法案所動議的修正案。
- 動議法案修正案的預告，須於全體委員會審議該法案當天不少於7整天前作出；倘無如此作出預告，除獲全體委員會主席許可外，不得動議對法案作出修正。
- 本議事規則第30條(議案及修正案的預告方式)適用於法案修正案的預告，但該條第(3)款中"立法會主席"一詞須以"全體委員會主席"代替。
- 以下規定適用於與法案有關的修正案︰
- 修正案必須與法案的主題及有關條文的主題有關。
- 修正案不得與已獲通過的條文或全體委員會就法案先前所作的決定不一致。
- 修正案不得令建議修正的條文變得不能理解或不合語法。
- 不可動議全體委員會主席認為瑣屑無聊或無意義的修正案。
- 凡動議對具備兩個法定語文文本的法案作出修正，除非該修正案明顯地只影響其中一個文本，否則每一個文本均須作出修正；但不可動議令兩個文本相互抵觸或意義差歧的修正案。
- 如一項修正案提述其後的修正案或附表，或該修正案會因欠缺其後的修正案或附表而變得不能理解，則須在動議第一項修正案前，就其後的修正案或附表作出預告，使整系列修正案在整體上可以理解。
- 任何修正案，如其目的或效力經立法會主席或全體委員會主席裁定為可導致動用香港任何部分政府收入或其他公帑，或須由該等收入或公帑負擔，則該修正案只可由以下人士提出
- 行政長官；或
- 獲委派官員；或
- 任何議員，如行政長官書面同意該提案。
69. 全體委員會處理撥款法案預算總目的修正案
- 如全體委員會主席認為某項修正案會令任何開支總目所獲分配款額增加，不論增加的部分為子目、分目或總目本身，則該修正案只可由獲委派官員動議。
- 增加總目款額的修正案，不論所涉者為子目、分目或總目本身，須較削減同一子目、分目或總目本身款額的修正案獲優先處理；如增加款額的修正案獲得通過，則不得動議就同一子目、分目或總目本身削減總目款額的修正案。
- 任何議員均可動議藉削減開支總目內子目的款額以削減該總目所獲分配款額的修正案，動議格式如下："為削減(或刪除)分目......子目......而將總目......削減......元"。
- 如分目已分列為子目，則為削減或刪除分目而削減某一總目款額的修正案，即不合乎規程。
- 如總目已分列為分目，則只削減總目而不削減該總目的某一分目的修正案，即不合乎規程。
- 刪除某一總目的修正案，即不合乎規程，不得列入立法會議程內。
- 每一總目的子目或分目的修正案，均須列入立法會議程內，並按照各該子目及分目在預算案總目內的先後次序，逐一加以審議。
- 如有多於一項就削減同一子目、分目或總目款額修正案的預告，該等修正案須按照建議削減款額的大小依次列入立法會議程內，以建議削減款額最大者居先。
- 就每項修正案所進行的辯論，範圍只限於該項修正案有關的子目、分目或總目；某一子目或分目的修正案獲得處理後，不得修正或辯論任何前列的子目或分目。
- 當所有列於立法會議程內而與某一開支總目有關的修正案獲得處理後，全體委員會主席須再次提出"總目......的款額納入本附表"的待議議題，或提出"總目......(經增加或削減)的款額納入本附表"的經修正待議議題，視乎情況所需。有關該等議題的辯論，須同樣受到本議事規則第68(3)條(全體委員會處理撥款法案的程序)適用於辯論的限制所規限。
附錄IV
立法會
立法會LS6/98-99號文件
《議事規則》
法律顧問對法律政策專員
1998年6月30日來函的意見
在1998年7月6日的內務委員會會議上，議員同意邀請法律政策專員在1998年7月9日出席會議，向議員簡介律政司對立法會《議事規則》的意見。該等意見載於法律政策專員在1998年6月30日致法律顧問的函件。為協助議員就該會議作準備，議員要求法律顧問就律政司的意見置評。
2. 法律顧問首先要指出的，是當中所涉及的事項殊不簡單，而議員已同意在立法會主席委任議事規則委員會的委員後，該委員會便應立即展開檢討《議事規則》的工作。
《基本法》第七十四條
3. 法律政策專員提出的論點是，若從寬廣和切合制定目的的角度來解釋《基本法》第七十四條，當中所述的"法律草案"應包括對法案所提的委員會審議階段修正案。他提出："任何其他角度的解釋均會產生歧義，讓立法會議員可透過委員會審議階段修訂去達到一些他們不能透過法案達到的目的。"
4. 法律顧問認為，對於法律政策專員所指的釋義原則，按Mortimer VP在人民入境事務處處長 訴 Chan Kam Nga(一名幼年人) [1998]2 HKC 405一案中的判詞第422至423頁所用的方法可能較易理解："首要工作是決定該條文的措辭是否有清晰明顯的意思，當中不涉及任何不規則或荒謬之處。若有的話，便應以該意思為準，並且無需借助其他釋疑工具。"
5. 從字面上理解《基本法》第七十四條，並沒有引起任何不規則或荒謬之處。《基本法》第七十四條授權議員根據《基本法》的規定並依照法定程序提出法律草案。此項授權的例外情況是涉及公共開支或政治體制或政府運作的法律草案，該等法律草案不得由議員提出。另一例外情況是涉及政府政策的法律草案；如要提出該等法律草案，必須先得到行政長官的書面同意。顯而易見，《基本法》第七十四條是針對提出法律草案的程序，而並非立法過程中可能進行的其他程序。從《基本法》附件二的有關提述可知，《基本法》已預計議員會對政府法案提出修正案。但處理法案修正案的程序細節，則留待立法會在《議事規則》內作出規定。
6. 至於法律政策專員指出可能產生歧義的問題，另一個論點可以是這樣：如相同的例外情況適用於委員會審議階段修正案，亦會產生相同程度甚或更大的歧義，因為(鑑於政府提出的大部分法案均屬於例外情況)這會使立法會沒有機會討論和通過一些有別於政府在法案中所提的建議。此外，這樣亦會令人強烈質疑立法會是否妥為履行《基本法》第七十三條所規定立法會在憲制上的職能，以制定、修改和廢除法律。法律政策專員所設想的歧義，可以理解為反映了《基本法》的用意，就是對法案的擬議修正案不作規定，以便立法機關可透過其議事規則決定行政機關與立法機關之間的適當制衡機制。
規則第57(6)及69條
7. 法律政策專員來函中文本第2頁次段提到，規則第57(6)及69條沒有反映《基本法》第七十四條的正確解釋，並且與《基本法》的規定相抵觸。
8. 規則第57(6)條就委員會審議階段修正案訂定"具有由公帑負擔的效力"的限制。在該限制之下，任何委員會審議階段修正案，如其目的或效力為可導致動用香港任何部分的政府收入，或須由該等收入負擔，則該修正案只可由行政長官、獲委派官員或已獲行政長官書面同意該擬議修正案的議員提出。規則第69(3)條訂出程序，讓議員可藉削減某開支總目所獲分配款額的方式，對撥款法案提出修正案。
9. 規則第57(6)條並不是為施行《基本法》第七十四條而訂立的。前立法局的《會議常規》訂有一條措辭大致相同的常規，以實施《皇室訓令》施加的限制。臨時立法會(下稱"臨立會")的《議事規則》亦採納了同一條文，這是議員認為有必要"自加"的限制，因為他們認為《基本法》第七十四條不適用於委員會審議階段修正案，而《基本法》內亦沒有就動議委員會審議階段修正案訂出任何限制。議員此一看法從未受到政府質疑。
10. 至於規則第69條，法律政策專員的來函並無明確指出應如何修訂該規則。如所建議的修訂會導致議員可藉削減某擬議款額以修正撥款法案的程序遭廢除，則立法會在履行其審核、通過財政預算及批准稅收和公共開支的職能時，便只能通過或不通過(經政府才可修正或未經政府修正的)撥款法案。如此界定立法會的角色，實在與包括臨立會在內的前立法機關的角色有很大分別。按籌委會關於設立臨立會的決定第5(2)及(3)條，臨立會須負責審核、通過財政預算及批准稅收和公共開支的職能；在此方面其任務與現時的立法會無異。這樣亦可能令人懷疑會否擾亂了行政機關與立法機關在控制公共開支方面，在回歸之前直至回歸之後存在已久的制衡關係。
《基本法》第四十八(十)及七十四條的適用範圍
11. 法律政策專員提出，某議案是否屬於《基本法》第四十八(十)條所訂"有關財政收入或支出"的範圍，以及某法案是否屬於涉及公共開支或政治體制或政府運作，或政府政策的範圍，應由行政長官決定。
12. 根據規則第31條(關於議案須受"具有由公帑負擔的效力"的限制)、第51(3)條(關於《基本法》第七十四條的限制)及第57(6)條(關於委員會審議階段修正案須受"具有由公帑負擔的效力"的限制)，某擬議議案、法案或委員會審議階段修正案是否受有關限制規管，須由立法會主席作出裁定。
13. 法律顧問認為，即使假設議員接納法律政策專員對《基本法》第四十八(十)及七十四條的作用所提的意見，規定由立法會主席就有關問題作出裁定的程序，並無問題，亦不會抵觸《基本法》。根據《基本法》第七十二(二)條，立法會主席獲賦權決定立法會議程。該項權力只受一個條件限制，就是政府提出的法案須優先列入議程。因此，立法會主席便有責任裁定某擬議議案、法案或委員會審議階段修正案是否在《基本法》所訂限制的範圍內，以便決定有關項目可否印載於議程內。
14. 法律政策專員雖然承認《基本法》第四十八(十)及七十四條均沒有明確指出作出裁定者的身份，但認為從必然含意中清楚看出該等裁定必須由行政長官作出。
15. 必然含意此一論點亦同樣可用來支持《議事規則》的規定，即應由立法會主席作出裁定。《基本法》所訂的該等限制是行政機關與立法機關互相制衡的機制中一個組成部分。鑑於《基本法》特別授權立法會自行制定議事規則，將立法會主席作出有關裁定的規定視為抵觸《基本法》並不合理。
16. 在互相制衡方面，如遇有情況須由立法會主席作出裁決，官員可向立法會主席作出陳述，而且亦可在立法會會議上提出規程問題。
17. 有一點雖非直接有關，但議員應予注意，就是根據前立法局的《會議常規》第23條，立法局主席有權裁定議案是否具有由公帑負擔的效力。該條常規旨在實施《皇室訓令》第XXIV條，而該條訓令亦沒有指明"作出裁定者"的身份。
《基本法》第四十八(十)條
18. 法律政策專員認為，《基本法》第四十八(十)條適用於會影響財政收入或支出的各類議案，以及與財政收入或支出的其他方面有關的議案。
19. 雖然法律政策專員提出，規則第31條的構寫方式("具有由公帑負擔的效力"的限制)較《基本法》第四十八(十)條所述"有關財政收入或支出"的字眼更狹窄，但法律顧問要指出，雖然兩者在文字上有出入，但並不一定表示規則第31條與《基本法》第四十八(十)條相抵觸。要考慮的是，該規則是否準確地落實了"有關財政收入或支出"此一較為籠統的詞句。
20. 由於所有立法會事務均是以議案的方式進行，加上《基本法》對立法會職能的規定，議員提出的大多數議案均可能屬於"有關財政收入或支出"的範圍，例如促請政府減稅的議案，或修訂增收政府費用的附屬法例的議案。議員或可要求法律政策專員澄清，上文第19段所提述法律政策專員的意見(見其來函中文本第3頁第3段)是否足以反映《基本法》所擬設定的行政機關與立法機關之間的適當制衡。
表決程序
21. 法律顧問已就此事向議員提出意見。法律顧問認為，《基本法》附件二所載的表決程序條文應按整體涵義理解。把該等條文中某些字句斷章取義而忽略了該等字句與其他字句的相互關係，便很可能曲解原有的意思。
22. 法律顧問認為，《基本法》附件二有關條文的措辭已相當明確，並無必要借助其他釋義工具。儘管如此，議員亦請留意在1990年3月28日全國人民代表大會上，姬鵬飛先生在動議採納《基本法(草案)》的發言中有關表決程序的部分(隨附於本文件)。該部分對議員解讀有關條文，應有幫助。姬先生就《基本法》附件二有關條文的理據和施行所作的說明，證實了《議事規則》並沒有抵觸《基本法》。
立法會主席的地位
23. 議員已注意到法律政策專員指出的所謂"矛盾"情況，並決定立法會主席是否中立和公正一事只可從立法會主席本身的行為操守來判斷。在表決程序中須把立法會主席算作出席會議的議員，是受《基本法》的規定所支配。
24. 法律政策專員建議在《議事規則》內訂明，就議員提出的法案或議案，如立法會主席決定不投票，則在點算票數時立法會主席可以不算作出席會議的議員。法律顧問認為，議員應再深入研究法律政策專員的提議。然而，如某次立法會會議只有29名議員及立法會主席出席而剛好達到會議法定人數，則在進行表決時，在符合《基本法》第七十五條所規定的會議法定人數方面可能會出現問題。
立法會秘書處
法律顧問
馬耀添
1998年7月8日
連附件
附錄V
就議員提出的法案作出裁決
本資料摘要載述普通法適用地區和前香港立法局在就議員提出的法案作出裁決一事上的做法。
其他普通法適用地區的做法和程序
英國
2. 在英國下議院，任何議員如已作出預告，並在每一會期內撥供就議員所提私人法案進行辯論的特定日期獲編配時間，均可提交法案。在每年一度的抽籤中入圍的議員(每一會期約有20人)，其提交的法案將獲安排在其所選定的日期進行二讀，並獲得印載。除了在財政程序(下文第3段另有說明)範圍內的法案外，議員可提出任何法案，包括與政府某方面政策有直接衝突的法案。然而，由反對黨議員提出，並且不獲政府支持的法案，料想不會獲得二讀，此等法案往往旨在喚起公眾關注某政治問題。但無論如何，這是後座議員就個人選擇的事項動議辯論的方法之一。
3. 議員提出法案或議案必須符合規管官方與下議院之間的財政關係的基本原則：官方要求撥款、下議院批准撥款，上議院同意撥款；但除非官方提出要求，否則下議院不會授權作出開支或尋求徵收稅項。該等規定在適用於整個國會的兩項財政規則內訂得更明確。第一，所有撥付款項要求(即開支或徵稅的建議)必須由官方提出或獲官方支持，然後才可予以考慮。第二，所有撥付款項要求必須由下議院先行審議，並載於法例之內，以供上下議院審批通過。
4. 國會授權各個開支項目及每個項目的款額，並授權徵收稅項。作出公共開支的授權一般稱為"由公共收入或公帑撥付款項"，而徵稅的授權則稱為"由人民撥付款項"。無論哪一類撥付款項要求，均須先以決議案的形式提交審議；倘獲下議院通過，該決議便會成為授權撥付款項的法案的必要引言部分或其中一項條文。
5. 下議院嚴格遵從有關財政程序的規則。詮釋該等規則的事宜由議長作決定；如該等事宜在全院大會上出現，則由主席作決定。主席在履行其職責而不准任何有違財政程序規則的程序進行時，最終可憑藉其獲賦權力，拒絕提出所需的待議議題。
加拿大
6. 在加拿大，眾議院的會議常規亦訂有程序，規管國會與官方之間的財政關係。簡而言之，兩者的關係如下："……官方要求撥款而下議院批准撥款，……但除非有關稅項是提供公共服務所必需的，並由憲法規定就有關事務向官方提出意見的部長代表官方作出宣布，否則下議院不會給予撥款。"
7. 在加拿大的議會政制下，英皇由總督代表，其職責是按負責有關事務的部長的建議，管理國家所有財政收入和支付所有公共開支。眾議院的會議常規規定："本議院不得採納或通過任何撥款、決議案、發言或法案，藉以為某目的撥用公共收入的任何部分，或任何稅項或關稅，而該目的是在提出有關撥款、決議案、發言或法案的會期內，未經總督藉提交咨文而事先表示支持提交本議院考慮的。如法案須撥用公共收入的任何部分，或任何稅項或關稅，總督的咨文和支持必須與法案一併印載，或隨附於法案。"
8. 在立法以實施徵稅措施之前，必須通過一項賦稅議案。該類議案在提出後即須決定，不容修正或辯論。倘有違反該等程序的情況，議長有權就有關事宜作出裁定。在過去，歷任眾議院議長往往需要就是否"具有由公帑負擔"的效力作出裁決。至於議員提出的私人法案，議長有時會在議員提交法案時主動裁定該法案不合乎規程，又或在法案進行較後期的程序時，例如在未獲"英皇首肯"的法案進行三讀時，議長可主動提出，或在有議員提出規程問題，指該法案在眾議院進行的程序並不妥當的情況下，裁定該法案不合乎規程。
澳洲
9. 在澳洲，國會對政府財政開支有最終操控權，因為任何賦稅及政府開支均須藉法例授權，而有關法例必須獲國會通過。
10. 根據憲法規定，撥用財政收入或公帑的法案，或徵稅的法案必須在眾議院內提出，而參議院不得修訂該等法案。但對於參議院本身不可能作出的修訂，它可要求由眾議院作出。倘眾議院認為合適，可提出有關修訂。至於應否接納參議院的要求一事，則並非純粹法律問題，可由法庭作出裁決。當中涉及的問題，是國會兩院之間有否按憲法規定合宜行事。若眾議院拒絕接納要求，則按憲法規定，參議院有權拒絕通過有關法案。
11. 在眾議院內並非擔任部長的獨立議員，不得提出任何徵稅、更改稅項或要求撥用財政收入或公帑的法案，因為此擧亦抵觸了官方在財政上作主導的憲制原則及議會原則，即除由政府提出外，不得對公帑構成任何負擔。徵稅法案必須由部長提出，而對法案作出修訂，藉以提高擬議稅項的稅率或擴闊稅項的課稅範圍，亦同樣地只可由部長提出。然而，值得注意的重要一點是，任何議員均可動議削減法案所建議的稅項。眾議院的會議常規反映了上述各項規定。
12. 議長負責主持眾議院的辯論，並獲賦權詮釋會議常規和過往的先例、處理議員提出的規程問題，以及在有議員提出要求時作出裁決。
香港在回歸之前的做法和程序
13. 適用於英國及其他大多數普通法適用地區的財政程序，在前香港立法局亦適用。議員不得動議"具有由公帑負擔的效力"的法案、議案或委員會審議階段修正案的限制，在《皇室訓令》和立法局《會議常規》內均有訂明。若議員提出的法案被視為具有由公帑負擔的效力，立法局主席會研究政府和提交法案的議員雙方提出的論據，並就該法案作出裁決。立法局主席一經作出裁決，即為最終決定。
14. 至於"由人民撥付款項"，前立法局的《會議常規》並無訂定條文，限制議員不得提交徵稅的法案。
15. 此外，議員可有另一機會在財政收入的事宜上採取主動，就是提出修正案，以調低藉總督作出公共收入保障令此一臨時措施而生效的法案或議案所載的稅收水平。
立法會秘書處
1998年7月22日
